| 健全反壟斷審查制度 推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展——《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》解讀
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| 發(fā)布日期：
2021-10-22 來源：
國家市場監(jiān)督管理總局網(wǎng)站 字號：〖大 中 小〗 |
為貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會要求，鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，構(gòu)建更加科學(xué)系統(tǒng)完備的經(jīng)營者集中審查法律體系，市場監(jiān)管總局在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗、整合完善現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，制定出臺《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》是經(jīng)營者集中反壟斷審查制度健全完善的重要里程碑，為保護(hù)市場公平競爭，營造寬松便捷的市場準(zhǔn)入環(huán)境和有利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的競爭環(huán)境，提供了堅實的法治保障。
一、起草背景
經(jīng)營者集中反壟斷審查制度是《反壟斷法》的重要組成部分?！斗磯艛喾ā穼嵤┮詠?，經(jīng)營者集中審查制度不斷完善，國務(wù)院制定了《關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》1部行政法規(guī)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)制定了《經(jīng)營者集中申報辦法》《經(jīng)營者集中審查辦法》《金融業(yè)經(jīng)營者集中申報營業(yè)額計算辦法》《未依法申報經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》等5部部門規(guī)章、《關(guān)于評估經(jīng)營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件適用標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》等8件規(guī)范性文件、《經(jīng)營者集中案件審查工作規(guī)則》等10件內(nèi)部工作規(guī)則和28件專用文書，形成了較為完備的法律規(guī)則體系。經(jīng)營者集中反壟斷審查工作取得明顯成效，“十三五”時期，收到經(jīng)營者集中申報2159件（總局成立以來1380件），審結(jié)2023件（總局成立以來1282件），附加限制性條件批準(zhǔn)22件（總局成立以來13件）；查處違法實施經(jīng)營者集中案件53件（總局成立以來41件），貫徹新發(fā)展理念，有力保護(hù)了市場公平競爭，助力企業(yè)優(yōu)化重組和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，維護(hù)了消費(fèi)者利益和社會公共利益，促進(jìn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
黨的十九屆四中全會明確提出健全反壟斷審查制度?，F(xiàn)行經(jīng)營者集中反壟斷審查法律規(guī)定較為分散，部分條款不能適應(yīng)當(dāng)前工作需要，有的需要與總局相關(guān)規(guī)定加強(qiáng)銜接，有必要在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗、梳理整合現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，制定《規(guī)定》，構(gòu)建更加科學(xué)系統(tǒng)完備的制度框架，為加強(qiáng)和改進(jìn)經(jīng)營者集中反壟斷審查提供法治保障。
二、指導(dǎo)思想和起草原則
市場監(jiān)管總局堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實黨和國家機(jī)構(gòu)改革精神，全面落實黨的十九大提出的“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”和十九屆四中全會健全反壟斷審查制度的戰(zhàn)略部署，圍繞建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系和推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求，著力健全反壟斷審查制度，提升執(zhí)法的專業(yè)化規(guī)范化法治化水平，實現(xiàn)反壟斷工作優(yōu)化協(xié)同高效，推動構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。在《規(guī)定》起草過程中，市場監(jiān)管總局堅持“服務(wù)發(fā)展、統(tǒng)一規(guī)范、問題導(dǎo)向、開門立法”的十六字方針。
（一）堅持服務(wù)發(fā)展。深入落實國務(wù)院“放管服”改革要求，服務(wù)市場監(jiān)管工作大局，進(jìn)一步優(yōu)化和規(guī)范經(jīng)營者集中反壟斷審查制度。增加委托地方執(zhí)法條款，優(yōu)化審查程序，便利經(jīng)營者申報、提高審查效率，大幅壓縮調(diào)查時間，增強(qiáng)經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法透明度和可預(yù)期性，降低企業(yè)制度性交易成本，服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
（二）堅持統(tǒng)一規(guī)范。原經(jīng)營者集中反壟斷審查法律規(guī)定較為分散，涉及4部部門規(guī)章和2部規(guī)范性文件，且部分條款不能適應(yīng)工作需要。起草工作全面貫徹落實黨和國家機(jī)構(gòu)改革精神，整合現(xiàn)有分散的規(guī)章和規(guī)范性文件，統(tǒng)一審查規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法行政提供清晰指引。加強(qiáng)與市場監(jiān)管相關(guān)規(guī)定銜接，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提升市場監(jiān)管的整體效能。
?。ㄈ﹫猿謫栴}導(dǎo)向。《反壟斷法》實施十二年來，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在經(jīng)營者集中審查方面積累了較為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗，對一些疑難問題形成了符合中國市場環(huán)境特點、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的思路和做法?！兑?guī)定》注重總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗，對執(zhí)法實踐中反映的問題作出針對性回應(yīng)和解決，進(jìn)一步明確審查的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，澄清疑問、統(tǒng)一認(rèn)識，增強(qiáng)法律制度的科學(xué)性和可操作性，回應(yīng)社會期待。
?。ㄋ模﹫猿珠_門立法。認(rèn)真聽取政府部門、行業(yè)協(xié)會、市場主體、專家學(xué)者和中外律所等各方意見，充分保障相關(guān)方知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，匯集各方智慧，切實提高立法質(zhì)量。研究借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗，通過國際合作和專題研究，吸收經(jīng)營者集中反壟斷審查的理論研究最新成果，確保制度設(shè)計的科學(xué)性和前瞻性。
三、起草過程和制度設(shè)計
2019年10月，市場監(jiān)管總局啟動《規(guī)定》起草工作。在整合商務(wù)部《經(jīng)營者集中申報辦法》《經(jīng)營者集中審查辦法》《未依法申報經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》4部部門規(guī)章及《關(guān)于評估經(jīng)營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件適用標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》2部規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，形成《規(guī)定》征求意見稿，于2020年1月7日至2月7日在中國法制信息網(wǎng)和市場監(jiān)管總局官網(wǎng)征求社會公眾意見，同時書面征求國務(wù)院反壟斷委員會成員單位、總局各司局、各省級市場監(jiān)管部門意見。2020年2月至6月，市場監(jiān)管總局對相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會、國內(nèi)外企業(yè)、機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所及個人提交的意見反饋進(jìn)行逐條深入研究論證，對《規(guī)定》草案反復(fù)修改完善，形成了《規(guī)定》并經(jīng)批準(zhǔn)頒布實施。
《規(guī)定》著眼于規(guī)范經(jīng)營者集中反壟斷審查執(zhí)法、促進(jìn)市場主體依法合規(guī)經(jīng)營進(jìn)行制度設(shè)計?！兑?guī)定》共六十五條，既總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗，又注重解決現(xiàn)實問題，主要圍繞五方面內(nèi)容進(jìn)行制度設(shè)計：
?。ㄒ唬┰鰪?qiáng)制度系統(tǒng)性?！兑?guī)定》整合了原有部門規(guī)章和規(guī)范性文件內(nèi)容，梳理了經(jīng)營者集中反壟斷審查的實體和程序規(guī)定，內(nèi)容涵蓋經(jīng)營者集中申報、審查、限制性條件的監(jiān)督和實施、違法實施經(jīng)營者集中調(diào)查全流程，整合各流程共性內(nèi)容，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序，增加總則、法律責(zé)任和附則三章，建立了系統(tǒng)完備的經(jīng)營者集中審查制度，有利于進(jìn)一步完善反壟斷立法體系，也為市場主體依法開展經(jīng)營者集中提供更多便利。
?。ǘ?qiáng)調(diào)執(zhí)法統(tǒng)一性。在現(xiàn)行反壟斷法律框架下，經(jīng)營者集中審查為中央事權(quán)，由市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)統(tǒng)一執(zhí)法。2018年機(jī)構(gòu)改革以來，市場監(jiān)管總局已就壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和濫用行政權(quán)力排除、限制競爭三類行為處理建立普遍授權(quán)的調(diào)查機(jī)制，形成國家和省兩級執(zhí)法機(jī)制，對提高反壟斷執(zhí)法效能，維護(hù)市場公平競爭發(fā)揮了重要作用?！兑?guī)定》明確市場監(jiān)管總局可以委托省級市場監(jiān)管部門實施經(jīng)營者集中審查，為今后在有條件的地區(qū)開展委托執(zhí)法試點提供法律依據(jù)，有利于充分調(diào)動地方積極性，發(fā)揮地方力量共同做好反壟斷工作，促進(jìn)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)縱向深度融合。
（三）提高法律確定性?！兑?guī)定》適應(yīng)實踐需要，總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗，進(jìn)一步明確經(jīng)營者集中審查制度中的實體性判斷標(biāo)準(zhǔn)，包括控制權(quán)判斷因素、營業(yè)額計算標(biāo)準(zhǔn)、簡易案件適用情形、評估經(jīng)營者集中競爭影響和附加限制性條件承諾方案的考慮因素、買方先行等特殊制度的適用情形、義務(wù)人履行義務(wù)的總體要求、受托人的資格要求、剝離買方要求、剝離完成前義務(wù)人的相關(guān)義務(wù)、受托人職責(zé)、違法實施經(jīng)營者集中的主要情形等，增強(qiáng)了法律的可操作性，既有利于執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中把握尺度，也有利于市場主體開展合規(guī)工作。
?。ㄋ模┨嵘绦蛞?guī)范性。《規(guī)定》對經(jīng)營者集中審查中的執(zhí)法程序作了優(yōu)化和細(xì)化，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法透明度，提高執(zhí)法效能，也為經(jīng)營者提供更加清晰的指引，包括增加申報指導(dǎo)條款；明確審查過程中補(bǔ)充文件、資料的義務(wù)，受托人的選任程序，剝離時限和程序，限制性條件的變更和解除程序；大幅縮短調(diào)查違法實施經(jīng)營者集中時間，細(xì)化違法實施經(jīng)營者集中的調(diào)查程序要求；明確剝離業(yè)務(wù)達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)作為一項新的集中進(jìn)行申報；理順剝離買方評估與集中申報的關(guān)系；對未達(dá)申報標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中調(diào)查程序作了原則性規(guī)定等。
（五）強(qiáng)化制度威懾性。《規(guī)定》以《反壟斷法》《行政許可法》《行政處罰法》等法律為依據(jù)，專章規(guī)定經(jīng)營者集中申報、審查、附條件監(jiān)督執(zhí)行和違法實施集中調(diào)查處理等程序中涉及的法律責(zé)任相關(guān)內(nèi)容，在規(guī)章有權(quán)規(guī)定的法律責(zé)任范圍內(nèi)增加對個別行為的行政處罰，強(qiáng)化法律約束，增強(qiáng)法律威懾效果。主要包括規(guī)定申報人隱瞞情況、提供虛假材料的法律責(zé)任；對未按要求履行職責(zé)的受托人增加處以罰款的法律責(zé)任；增加剝離業(yè)務(wù)買方的法律責(zé)任等。
四、主要修訂內(nèi)容
總體看，相較于《經(jīng)營者集中申報辦法》等4部部門規(guī)章和2部規(guī)范性文件的有關(guān)內(nèi)容，《規(guī)定》的主要變化有十個方面：
?。ㄒ唬?qiáng)調(diào)平等對待所有經(jīng)營者。
隨著我國反壟斷執(zhí)法力度的加大，尤其是一些外國企業(yè)成為反壟斷調(diào)查和處罰的對象，國際上出現(xiàn)了一種聲音，質(zhì)疑中國反壟斷執(zhí)法是專門對付外國企業(yè)的，即存在所謂的“選擇性執(zhí)法”和通過反壟斷來實現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)和投資保護(hù)的問題。與其他兩部反壟斷部門規(guī)章相同，《規(guī)定》在總則第五條明確，“市場監(jiān)管總局開展經(jīng)營者集中反壟斷審查工作時，應(yīng)當(dāng)平等對待所有經(jīng)營者”。這一規(guī)定既是依法行政的必然要求，也重申和體現(xiàn)了對待內(nèi)資和外資、國有與民營、大公司與中小企業(yè)一視同仁的執(zhí)法原則，有利于消除外界誤解，增進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各方互信，完善各類市場主體公平競爭的法治環(huán)境。
?。ǘ┪虚_展經(jīng)營者集中審查。
依照《反壟斷法》規(guī)定，經(jīng)營者集中審查屬于中央事權(quán)，由市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)執(zhí)法工作，不能像《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場支配地位暫行規(guī)定》一樣授權(quán)地方市場監(jiān)管部門實施經(jīng)營者集中審查。近年來，經(jīng)營者集中申報案件數(shù)量逐年增加，2019年審結(jié)案件465件，較2015年增長40%，中央層面執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員和力量不足的矛盾日益突出。依照《行政許可法》的規(guī)定，《規(guī)定》明確市場監(jiān)管總局根據(jù)工作需要，可以委托省、自治區(qū)、直轄市市場監(jiān)管部門實施經(jīng)營者集中審查，充分調(diào)動地方力量共同做好經(jīng)營者集中審查工作，進(jìn)一步形成工作合力，提高審查效率。委托實施審查，被委托的行政機(jī)關(guān)應(yīng)以市場監(jiān)管總局的名義實施審查并作出審查決定，市場監(jiān)管總局對被委托機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，相關(guān)法律責(zé)任由市場監(jiān)管總局承擔(dān)。《規(guī)定》出臺后，總局將在部分有條件的地區(qū)開展先行先試，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)營者集中審查執(zhí)法機(jī)制。
（三）明確審查實體性判斷標(biāo)準(zhǔn)。
《反壟斷法》實施以來，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審結(jié)經(jīng)營者集中案件超過3000件，其中禁止2件，附加限制性條件批準(zhǔn)48件，積累了較為豐富的經(jīng)驗，就審查中的一些重點問題形成了較為清晰的思路。為提高經(jīng)營者集中審查的規(guī)范性和科學(xué)性，并提供更加清晰的指引，《規(guī)定》明確和細(xì)化了經(jīng)營者集中申報、審查和調(diào)查中涉及的實體性判斷標(biāo)準(zhǔn)：
一是明確控制權(quán)的判斷因素。控制權(quán)是經(jīng)營者集中審查制度的核心概念之一。根據(jù)《反壟斷法》第二十條，經(jīng)營者是否取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定影響（以下統(tǒng)稱為控制權(quán)）是判斷一項交易是否構(gòu)成經(jīng)營者集中的標(biāo)準(zhǔn)?！斗磯艛喾ā分械目刂茩?quán)與公司法或者證券法所稱的控制在內(nèi)涵和外延上均有所不同，是指經(jīng)營者對其他經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動或者重大經(jīng)營決策具有或者可能具有決定性影響的權(quán)利或者狀態(tài)，包括直接和間接、單獨和共同、積極和消極的控制權(quán)，也包括控制的權(quán)利和事實狀態(tài)。實踐中，控制權(quán)的情形和形式復(fù)雜多樣?！兑?guī)定》在梳理法律制度、總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，列舉了判斷控制權(quán)應(yīng)當(dāng)考慮的因素，包括交易目的及計劃、交易前后股權(quán)結(jié)構(gòu)及變化、股東大會和董事會表決事項及表決機(jī)制、高級管理人員任免機(jī)制、股東和董事間是否存在一致行動等特殊關(guān)系、經(jīng)營者之間是否存在重大商業(yè)關(guān)系或合作協(xié)議等。在判斷經(jīng)營者之間是否存在控制關(guān)系時，需要根據(jù)實際情況，對上述因素進(jìn)行綜合分析和考慮。
二是明確評估競爭影響的考慮因素?！斗磯艛喾ā返诙邨l規(guī)定了審查經(jīng)營者集中應(yīng)當(dāng)考慮的六項因素?！兑?guī)定》在《關(guān)于評估經(jīng)營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)營者集中審查實踐經(jīng)驗，明確了經(jīng)營者集中競爭損害的分析思路，并對《反壟斷法》規(guī)定的六項考慮因素逐一進(jìn)行細(xì)化。在競爭損害的分析思路方面，《規(guī)定》第二十五條體現(xiàn)了經(jīng)營者集中競爭損害理論中的單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)，即：經(jīng)營者是否通過集中單獨或共同排除、限制相關(guān)市場競爭，評估相應(yīng)的單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)時，需要考慮參與集中經(jīng)營者排除、限制競爭的能力、動機(jī)和可能性。涉及上下游或關(guān)聯(lián)市場等兩個以上相關(guān)市場時，單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)具體表現(xiàn)為經(jīng)營者利用在一個或者多個市場的控制力，排除、限制其他市場的競爭。在審查經(jīng)營者集中考慮因素方面，《規(guī)定》第二十六條至第三十條對市場控制力、市場集中度、市場進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步、消費(fèi)者福利、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等考慮因素逐項細(xì)化，為評估經(jīng)營者集中競爭影響提供了更加規(guī)范、清晰的指引。需要明確的是，第二十六條至第三十條各條中詳細(xì)列舉了可以用于評估的具體內(nèi)容，但在審查實踐中并不是必須評估每條中的所有內(nèi)容，而是需要根據(jù)個案實際情況確定。
三是細(xì)化營業(yè)額計算標(biāo)準(zhǔn)。我國采用經(jīng)營者集中事前申報制度。經(jīng)營者營業(yè)額的計算關(guān)系到一項集中是否需要在事前強(qiáng)制申報，以及未申報是否需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，是經(jīng)營者集中審查制度的重要內(nèi)容。我們在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗、借鑒歐盟等其他司法轄區(qū)規(guī)定、吸收總局相關(guān)司局及公眾意見的基礎(chǔ)上，對營業(yè)額的計算方式進(jìn)行了整合和優(yōu)化，進(jìn)一步明確經(jīng)營者營業(yè)額應(yīng)當(dāng)包含申報時與經(jīng)營者有控制關(guān)系的所有經(jīng)營者。同時，金融業(yè)經(jīng)營者營業(yè)額的計算，按照《金融業(yè)經(jīng)營者集中申報營業(yè)額計算辦法》執(zhí)行。
?。ㄋ模┩晟茖彶槌绦蛐砸?guī)定。
一是明確申報義務(wù)人范圍。申報義務(wù)人的范圍關(guān)系到經(jīng)營者是否需要因未依法申報承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?，F(xiàn)行制度中雖然有申報義務(wù)人概念，但未對申報義務(wù)人的具體范圍作明確規(guī)定。為進(jìn)一步厘清概念、明確權(quán)責(zé)，《規(guī)定》明確申報義務(wù)人范圍，即通過合并方式實施的經(jīng)營者集中，合并各方均為申報義務(wù)人；其他情形的經(jīng)營者集中，取得控制權(quán)或者能夠施加決定性影響的經(jīng)營者為申報義務(wù)人。一項集中有多個申報義務(wù)人的，可以委托一個申報義務(wù)人申報，但是被委托的申報義務(wù)人未申報的，其他申報義務(wù)人不能免除申報義務(wù)。
二是明確簡易案件適用情形。《反壟斷法》實施以來審結(jié)的經(jīng)營者集中案件中，簡易案件的數(shù)量約占80%。為進(jìn)一步提高經(jīng)營者集中反壟斷審查效率，減輕申報人經(jīng)營者集中申報負(fù)擔(dān)，《規(guī)定》在總結(jié)簡易案件申報和審查實踐的基礎(chǔ)上，完善了經(jīng)營者集中簡易案件的適用情形，進(jìn)一步明晰了簡易案件適用及除外情形，為申報人提供更加明確的指導(dǎo)。例如：《規(guī)定》第十七條第（一）項將橫向、縱向、混合集中情形下的市場份額標(biāo)準(zhǔn)歸入同一項，明確適用簡易案件程序須同時滿足3種市場份額情形；第十八條第（一）項增加了“市場份額之和大于百分之十五”的限定條件，明確共同控制變單獨控制的橫向集中須同時滿足橫向集中的市場份額標(biāo)準(zhǔn)，否則不視為簡易案件。需要說明的是，《規(guī)定》生效后，《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件申報的指導(dǎo)意見（試行）》仍然有效，申報人可以繼續(xù)根據(jù)該指導(dǎo)意見提交申報文件、資料，履行有關(guān)申報義務(wù)。
三是完善限制性條件監(jiān)督執(zhí)行的流程?！蛾P(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》共7章32條，內(nèi)容較為繁雜?！兑?guī)定》對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了整合與簡化，對履行義務(wù)的總體性要求及監(jiān)督執(zhí)行方式、受托人選任程序及要求、剝離時限及買方要求、受托人職責(zé)、限制性條件變更和解除等進(jìn)行了重新梳理和整合，進(jìn)一步簡化語言表述，增強(qiáng)規(guī)定的邏輯性和可操作性。
四是進(jìn)一步明確剝離和集中申報程序的銜接。《規(guī)定》第四十一條規(guī)定，在限制性條件的執(zhí)行過程中，剝離買方和相關(guān)協(xié)議均應(yīng)事先獲得市場監(jiān)管總局批準(zhǔn)。同時，買方購買剝離業(yè)務(wù)也可能達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)，需要依法進(jìn)行經(jīng)營者集中申報。盡管限制性條件監(jiān)督執(zhí)行和經(jīng)營者集中審查的執(zhí)法機(jī)構(gòu)都是市場監(jiān)管總局，但上述兩個程序?qū)徍藘?nèi)容不同，相互獨立，不能相互替代?！兑?guī)定》第四十二條進(jìn)一步明確剝離業(yè)務(wù)達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)作為一項新的集中進(jìn)行申報，理順剝離買方評估與集中申報的關(guān)系，并確保剝離不會帶來新的競爭問題。
（五）完善變更或解除限制性條件的規(guī)定。
對于附加限制性條件案件而言，條件的期限和解除方式直接影響義務(wù)人實際履行義務(wù)的時間以及限制性條件到期后義務(wù)人的經(jīng)營和業(yè)務(wù)安排等，是限制性條件的關(guān)鍵部分，也是義務(wù)人和執(zhí)法機(jī)構(gòu)磋商的重點。《規(guī)定》第四十六條明確了審查決定應(yīng)規(guī)定附加限制性條件的期限，并對解除限制性條件的四類情形分別作出規(guī)定，有利于進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法和指引經(jīng)營者守法。
四類解除情形在對義務(wù)人的要求、解除程序、審查重點等方面有所不同。期限屆滿自動解除和義務(wù)履行完成自動解除需經(jīng)市場監(jiān)管總局核查確認(rèn)，相關(guān)期限還可能因義務(wù)人存在違反審查決定情形延長。對于期限屆滿評估解除和決定生效期間變更或解除，市場監(jiān)管總局需進(jìn)行評估并決定是否解除。評估期間，義務(wù)人仍需履行相關(guān)限制性條件。在評估中，市場監(jiān)管總局主要考慮集中交易方是否發(fā)生重大變化、相關(guān)市場競爭狀況是否發(fā)生了實質(zhì)性變化、實施限制性條件是否無必要或不可能等因素。市場監(jiān)管總局決定解除限制性條件的，應(yīng)當(dāng)及時向社會公布。《規(guī)定》對相關(guān)內(nèi)容予以明確，進(jìn)一步提高了程序透明度和義務(wù)人可預(yù)期性。
?。┮?guī)范受托人工作制度。
《規(guī)定》在梳理整合原有規(guī)定并總結(jié)執(zhí)法實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立了較為完善的受托人工作制度。
一是規(guī)范受托人選任?！兑?guī)定》要求在審查決定中明確，相關(guān)限制性條件由總局自行監(jiān)督還是通過受托人監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)了法律的確定性和執(zhí)法透明度。附加限制性條件的監(jiān)督執(zhí)行需要多個行業(yè)的綜合知識以及大量時間人力的持續(xù)投入。由于執(zhí)法資源有限，通過委任具備專業(yè)能力的受托人作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“眼睛和耳朵”，既能降低行政成本，也可以確保審查決定得到全面落實。實踐中，通過受托人對義務(wù)人進(jìn)行監(jiān)督，是附加限制性條件案件最主要的監(jiān)督執(zhí)行方式。截至2020年8月，市場監(jiān)管總局附加限制性條件批準(zhǔn)的48起案件中有40起委任了受托人。
二是提高受托人標(biāo)準(zhǔn)。將受托人過往履職情況作為評估其是否符合要求的考慮因素之一，曾因監(jiān)督不力、不履行監(jiān)督職責(zé)等受到處罰的，將在五年內(nèi)喪失受托人提名資格。市場監(jiān)管總局從獨立性、能力及資質(zhì)、過往監(jiān)督表現(xiàn)等方面評估確定受托人，以實現(xiàn)最優(yōu)的監(jiān)督效果。
三是明確受托人義務(wù)。受托人應(yīng)當(dāng)勤勉、盡職地履行職責(zé)。監(jiān)督受托人負(fù)責(zé)監(jiān)督義務(wù)人履行義務(wù)、評估買方人選和出售協(xié)議、監(jiān)督出售協(xié)議的執(zhí)行、協(xié)調(diào)剝離義務(wù)人與潛在買方就剝離事項產(chǎn)生的爭議等，并定期向市場監(jiān)管總局提交監(jiān)督報告；未經(jīng)市場監(jiān)管總局同意，監(jiān)督受托人不得披露其在履行職責(zé)過程中向市場監(jiān)管總局提交的各種報告及相關(guān)信息。剝離受托人有權(quán)以無底價方式出售剝離業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)為剝離業(yè)務(wù)找到買方并達(dá)成出售協(xié)議。
?。ㄆ撸┟鞔_違法實施集中的主要情形。
《反壟斷法》第二十一條規(guī)定了未申報不得實施集中的情形，第四十八條統(tǒng)一規(guī)定了違法實施集中的法律責(zé)任，《未依法申報經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》也有相應(yīng)規(guī)定。但從字面含義看，“未依法申報”的表述無法涵蓋所有違法實施集中情形。實踐中，違法實施經(jīng)營者集中案件包括多種情形，例如，經(jīng)營者申報后未經(jīng)批準(zhǔn)實施的，如新希望投資集團(tuán)有限公司收購興源環(huán)境科技股份有限公司股權(quán)案；商談期間實施的，如復(fù)星醫(yī)藥收購二葉制藥案；違反審查決定的，如西部數(shù)據(jù)違反公告義務(wù)行為等。同時，對于違反審查決定案件，《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》僅規(guī)定了法律責(zé)任，未明確具體調(diào)查程序。《規(guī)定》對違法實施集中的主要類型進(jìn)行列舉，首次在立法上明確違法實施經(jīng)營者集中主要包括未依法申報、申報后未經(jīng)批準(zhǔn)實施以及違反審查決定三種情形，不僅能夠規(guī)范立法表述，避免爭議，同時明確了對違法實施集中案件進(jìn)行調(diào)查的法律依據(jù)，統(tǒng)一執(zhí)法程序，有利于進(jìn)一步完善法律規(guī)定，增強(qiáng)規(guī)范性和指導(dǎo)性。
（八）大幅壓縮違法實施集中調(diào)查時間。
近年來，市場監(jiān)管總局不斷加大違法實施集中查處力度，進(jìn)一步提升執(zhí)法效率。2019年，對18起違法實施集中案件23家企業(yè)作出處罰決定，同比增長20%，占《反壟斷法》實施以來違法實施集中處罰案件總數(shù)的35%；合計處罰金額725萬元人民幣，同比增長24%，案件的平均調(diào)查時間同比縮短8%，案件材料審核效率、調(diào)查程序和處罰程序銜接、與相關(guān)方溝通等方面明顯優(yōu)化。隨著競爭倡導(dǎo)的深入開展和經(jīng)營者集中的積極執(zhí)法，市場主體和社會公眾的競爭法律意識不斷提高，經(jīng)營者合規(guī)經(jīng)營意識顯著增強(qiáng)。2018年以來查處的違法實施集中案件中，22起案件系經(jīng)營者主動報告涉嫌違法行為，占比高達(dá)55%?！兑?guī)定》將調(diào)查違法實施經(jīng)營者集中案件的初步調(diào)查時間從60日減少為30日，進(jìn)一步調(diào)查時間從180日減少為120日，大幅壓縮調(diào)查時間，將進(jìn)一步提高案件調(diào)查效率，增加經(jīng)營者對交易的可預(yù)期性，降低交易成本，減少法律風(fēng)險，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
（九）強(qiáng)化法律責(zé)任。
一是規(guī)定申報人隱瞞情況、提供虛假材料的法律責(zé)任。在當(dāng)前的執(zhí)法實踐中，經(jīng)營者集中申報材料質(zhì)量參差不齊，執(zhí)法人員往往需要花費(fèi)大量時間和精力與申報人進(jìn)行溝通，核實數(shù)據(jù)。為提高申報材料水平和審查質(zhì)量，節(jié)約執(zhí)法資源，《規(guī)定》規(guī)定申報人應(yīng)當(dāng)對申報文件、資料的真實性負(fù)責(zé)，同時明確申報人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料的，市場監(jiān)管總局對經(jīng)營者集中申報不予立案或者撤銷立案，并可以依照《反壟斷法》第五十二條的規(guī)定予以處罰。
二是增加受托人法律責(zé)任。受托人承擔(dān)的監(jiān)督工作專業(yè)性強(qiáng)，復(fù)雜程度高，對限制性條件的監(jiān)督執(zhí)行具有非常重要的作用。一方面，受托人的監(jiān)督情況是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)判斷義務(wù)人是否按照審查決定要求履行義務(wù)的依據(jù)；另一方面，受托人由義務(wù)人支付報酬，其監(jiān)督工作需要得到義務(wù)人的配合，也會對義務(wù)人生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生較大影響。因此，受托人是否勤勉盡職地開展監(jiān)督工作，提供的信息是否真實、準(zhǔn)確、全面，將直接影響限制性條件的有效執(zhí)行。對于違反義務(wù)的受托人，原規(guī)章僅規(guī)定了責(zé)令改正的法律責(zé)任，市場監(jiān)管總局在管理受托人過程中面臨威懾不足的問題?！兑?guī)定》增加對受托人的罰款，并規(guī)定受到處罰后5年內(nèi)不得擔(dān)任受托人，有利于進(jìn)一步嚴(yán)肅受托人履職要求，維護(hù)審查決定權(quán)威，充分保障監(jiān)督執(zhí)行效果。
三是增加剝離業(yè)務(wù)買方的法律責(zé)任。剝離業(yè)務(wù)買方雖然不是審查決定的義務(wù)人，但剝離的完成離不開買方的積極配合。在買方適格性審查、簽訂出售協(xié)議、剝離轉(zhuǎn)移等階段，不僅剝離義務(wù)人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律義務(wù)，買方也需要積極配合，才能確保剝離及時有效完成。此前，《反壟斷法》及相關(guān)配套規(guī)定均未對剝離買方的法律責(zé)任加以規(guī)定，無法對剝離業(yè)務(wù)買方加以約束?！兑?guī)定》明確剝離業(yè)務(wù)買方未按規(guī)定履行義務(wù)，影響限制性條件實施的，由市場監(jiān)管總局責(zé)令改正，并可以處三萬元以下的罰款，有利于確保剝離按期完成。
（十）明確未達(dá)申報標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中的調(diào)查程序。
《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第四條規(guī)定，經(jīng)營者集中未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)，但按照規(guī)定程序收集的事實和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。該條賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查未達(dá)申報標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中的職責(zé)，但未對調(diào)查程序、調(diào)查時限、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，無法滿足調(diào)查工作需要。由于我國采用營業(yè)額作為申報標(biāo)準(zhǔn)，一些經(jīng)營者因商業(yè)模式、前期投入、發(fā)展階段等因素導(dǎo)致營業(yè)額不高，但其參與的經(jīng)營者集中對市場競爭可能產(chǎn)生較大影響，需要對集中進(jìn)行審慎的競爭評估。該條作為經(jīng)營者集中事前強(qiáng)制申報制度的補(bǔ)充，一方面將未達(dá)申報標(biāo)準(zhǔn)但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中納入執(zhí)法機(jī)構(gòu)管轄范圍；另一方面也對執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)加以約束，規(guī)定僅在“按照規(guī)定程序收集的事實和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果”的情況下，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)才將對其進(jìn)行調(diào)查。為有效落實行政法規(guī)的規(guī)定，《規(guī)定》明確，對未達(dá)申報標(biāo)準(zhǔn)但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，依照本規(guī)定收集事實和證據(jù)，并進(jìn)行調(diào)查，增強(qiáng)了法律規(guī)定的可操作性，進(jìn)一步完善了經(jīng)營者集中審查法律制度，有利于維護(hù)市場公平競爭秩序，保護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益。
五、銜接與發(fā)展
經(jīng)營者集中審查既是反壟斷執(zhí)法的組成部分，也是市場監(jiān)管執(zhí)法體系的重要環(huán)節(jié)?！兑?guī)定》作為部門規(guī)章，既注重與市場監(jiān)管其他部門規(guī)章的銜接和協(xié)調(diào)，也注重與其他反壟斷制度共同發(fā)揮合力，并在未來的執(zhí)法實踐中不斷發(fā)展完善。
?。ㄒ唬┡c市場監(jiān)管總局其他程序性規(guī)章保持銜接。《規(guī)定》依照《反壟斷法》制定，應(yīng)與《反壟斷法》規(guī)定的程序保持一致；《反壟斷法》沒有規(guī)定的，應(yīng)符合《行政許可法》《行政處罰法》等法律中關(guān)于行政程序的要求；對不存在特殊性的事項，包括聽證和送達(dá)程序，依照市場監(jiān)管總局的統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行?！兑?guī)定》在附則中明確規(guī)定，審查和調(diào)查過程中的聽證程序依照《市場監(jiān)督管理行政許可程序暫行規(guī)定》《市場監(jiān)督管理行政處罰聽證暫行辦法》執(zhí)行；對于需要送達(dá)經(jīng)營者的書面文件，送達(dá)方式參照《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》執(zhí)行。
?。ǘ┡c經(jīng)營者集中審查相關(guān)指導(dǎo)性規(guī)范保持銜接?！兑?guī)定》對申報、審查的主要內(nèi)容作出明確規(guī)定，是經(jīng)營者集中審查制度的核心?！兑?guī)定》出臺后，《經(jīng)營者集中申報辦法》等部門規(guī)章將由商務(wù)部及時廢止，但《關(guān)于經(jīng)營者集中申報的指導(dǎo)意見（試行）》《關(guān)于經(jīng)營者集中申報文件資料的指導(dǎo)意見》《經(jīng)營者集中反壟斷審查辦事指南》《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件申報的指導(dǎo)意見（試行）》等指導(dǎo)性規(guī)范仍然有效。對于一些不宜在部門規(guī)章中規(guī)定過細(xì)的內(nèi)容，例如營業(yè)額計算方法、申報文件資料具體要求、申報前商談、立案及撤銷立案、可以申請撤回申報的具體情形、簡易案件公示等內(nèi)容，相關(guān)指導(dǎo)性規(guī)范有明確規(guī)定。這些指導(dǎo)性規(guī)范與《經(jīng)營者集中反壟斷審查申報表》《經(jīng)營者集中簡易案件反壟斷審查申報表》《經(jīng)營者集中簡易案件公示表》等文件共同構(gòu)成了經(jīng)營者集中審查制度的整體框架，確保了法律制度的可操作性以及經(jīng)營者集中審查實踐的延續(xù)性。
?。ㄈ┡c國務(wù)院反壟斷委員會指南保持銜接。《規(guī)定》作為經(jīng)營者集中審查的部門規(guī)章，明確規(guī)定了經(jīng)營者集中申報、審查、附加限制性條件監(jiān)督執(zhí)行、調(diào)查違法實施集中等程序中的一般性制度。國務(wù)院反壟斷委員會《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》《關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》對特定行業(yè)和領(lǐng)域中的經(jīng)營者集中作出細(xì)化，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供了更加明確的指引。《規(guī)定》在執(zhí)行中應(yīng)與上述指南保持良好銜接，更好地保障制度落地和有效實施。
徒法不足以自行，法律的生命在于實施?！兑?guī)定》是在整合多部部門規(guī)章和規(guī)范性文件、總結(jié)經(jīng)營者集中審查執(zhí)法經(jīng)驗、合理借鑒其他司法轄區(qū)先進(jìn)做法的基礎(chǔ)上制定的第一部完整、系統(tǒng)的經(jīng)營者集中審查部門規(guī)章。目前，《反壟斷法》正在修訂過程中，經(jīng)營者集中審查制度也將進(jìn)一步優(yōu)化和完善。隨著《反壟斷法》的修訂完善和執(zhí)法實踐的不斷發(fā)展，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將根據(jù)實際情況適時修改完善《規(guī)定》，更好地規(guī)范和指導(dǎo)經(jīng)營者集中審查工作，維護(hù)市場公平競爭和消費(fèi)者利益，促進(jìn)中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
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