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《常州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）已由江蘇省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議于2021年7月29日批準(zhǔn)，自2022年1月1日起施行。作為一部養(yǎng)犬管理方面的地方性法規(guī)，《條例》的頒布和實(shí)施，既不是鼓勵(lì)養(yǎng)犬，也不是禁止養(yǎng)犬，而是將養(yǎng)犬納入依法管理的軌道，處理好“立權(quán)與立責(zé)”的關(guān)系，使各方有法可依，提升城市人文內(nèi)涵和人居環(huán)境。
一、《條例》的出臺(tái)背景
一是養(yǎng)犬行為亟需規(guī)范。隨著養(yǎng)犬成為人們豐富精神生活的一種方式，養(yǎng)犬群體不斷擴(kuò)大，犬只數(shù)量的不斷增加，因不規(guī)范、不文明養(yǎng)犬行為引發(fā)的各種社會(huì)問(wèn)題日益突出。由于法制不完善造成養(yǎng)犬管理體系不嚴(yán)密，不文明養(yǎng)犬現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重影響市容環(huán)境、社會(huì)秩序和公共安全。
二是原有制度具有局限性。2015年8月常州市政府頒布了《常州市加強(qiáng)犬只規(guī)范化管理的工作意見(jiàn)》，明確政府有關(guān)部門(mén)職責(zé)與相應(yīng)工作措施，但受制于立法權(quán)限，未能設(shè)定行政許可與處罰條款，不具有強(qiáng)制性，難以執(zhí)法管控。此外，2020年1月出臺(tái)的《常州市文明行為促進(jìn)條例》，雖然明確了養(yǎng)犬人“攜犬出戶不使用牽引帶”與“不即時(shí)清除犬只糞便”兩項(xiàng)禁止性規(guī)定和相應(yīng)罰則，但該地方性法規(guī)無(wú)法系統(tǒng)性、深層次規(guī)范養(yǎng)犬管理，不足以全面有效地解決現(xiàn)實(shí)生活中養(yǎng)犬管理遇到的各種問(wèn)題。
三是回應(yīng)社會(huì)訴求的需要。2020年常州市公安局面向市民開(kāi)展的調(diào)查問(wèn)卷，認(rèn)為有必要和非常有必要出臺(tái)《常州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》的市民占89.8%，無(wú)論是養(yǎng)犬人還是非養(yǎng)犬人都希望出臺(tái)一部規(guī)范養(yǎng)犬行為的地方性法規(guī)。這種需求還反映在每年兩會(huì)，人大代表和政協(xié)委員對(duì)養(yǎng)犬立法問(wèn)題多次提出議案、提案和建議。因此，制定一部養(yǎng)犬管理地方性法規(guī)，依法規(guī)范養(yǎng)犬行為，培育文明養(yǎng)犬理念，對(duì)于保障公民人身安全和健康，維護(hù)市容環(huán)境衛(wèi)生和社會(huì)公共秩序，促進(jìn)養(yǎng)犬人與非養(yǎng)犬人和諧共處，意義重大，十分必要。
二、《條例》的立法思路
《條例》共38條，不分章節(jié)?！秳?dòng)物防疫法》《治安管理處罰法》《江蘇省動(dòng)物防疫條例》是制定《條例》的主要上位法依據(jù)，同時(shí)參照先行立法城市做法并結(jié)合近年來(lái)常州市犬只規(guī)范化管理工作經(jīng)驗(yàn)，圍繞“養(yǎng)犬管理體制、養(yǎng)犬管理制度、養(yǎng)犬行為規(guī)范、法律責(zé)任”的立法思路，按照“依法行政、規(guī)范管理、便民利民”的原則，以法治化、信息化、社會(huì)化、專業(yè)化為導(dǎo)向，對(duì)養(yǎng)犬管理進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。
其中，養(yǎng)犬管理體制部分明確政府及部門(mén)職責(zé)，構(gòu)建“政府牽頭、部門(mén)協(xié)作、基層自治、公眾參與”的養(yǎng)犬管理工作格局；養(yǎng)犬管理制度部分確立養(yǎng)犬免疫、登記，禁養(yǎng)烈性犬、分區(qū)域管理等基本管理制度；養(yǎng)犬行為規(guī)范部分規(guī)定養(yǎng)犬人主體責(zé)任、養(yǎng)犬基本要求、重點(diǎn)管理區(qū)特別要求、攜犬出戶規(guī)定與犬只末端處理方式等內(nèi)容；法律責(zé)任部分罰則設(shè)置科學(xué)合理，體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則，對(duì)群眾“急難怨盼”且上位法沒(méi)有規(guī)定的違規(guī)養(yǎng)犬行為予以懲戒。
三、《條例》的主要內(nèi)容
（一）完善管理體制，確立齊抓共管工作格局
《條例》作了四方面的規(guī)定：一是第二條確定本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)犬行為及其相關(guān)管理活動(dòng)，但工作犬與特定用途的犬只管理不適用本條例；二是第三、第四條明確各級(jí)政府以及有關(guān)部門(mén)承擔(dān)的養(yǎng)犬管理工作職責(zé)，其中公安機(jī)關(guān)為養(yǎng)犬管理工作的主管部門(mén)；三是第五條規(guī)定居（村）民委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)等組織應(yīng)當(dāng)在養(yǎng)犬管理中發(fā)揮勸阻、記錄、報(bào)告及協(xié)助等作用，形成社會(huì)共治格局；四是第六條規(guī)定對(duì)于違法養(yǎng)犬行為的舉報(bào)和投訴途徑。
（二）體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異，明確養(yǎng)犬管理制度體系
《條例》作了四方面的規(guī)定：一是第七、第八條確定全市實(shí)行犬只狂犬病強(qiáng)制免疫和實(shí)行分區(qū)域養(yǎng)犬管理制度。條例實(shí)施前，常州市政府將劃定重點(diǎn)管理區(qū)和一般管理區(qū)的范圍，同時(shí)也明確全市的犬只都要強(qiáng)制接種狂犬病疫苗；二是第九條規(guī)定全市禁止飼養(yǎng)烈性犬。條例實(shí)施前，常州市公安局會(huì)同常州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局將向社會(huì)公布烈性犬名錄；三是第十條明確重點(diǎn)管理區(qū)每戶限養(yǎng)一只犬，一般管理區(qū)不限制養(yǎng)犬?dāng)?shù)量，充分考慮農(nóng)村地區(qū)的傳統(tǒng)與需要；四是第十一至十七條明晰全市所有犬只都必須進(jìn)行養(yǎng)犬登記，同時(shí)對(duì)個(gè)人與單位養(yǎng)犬登記、變更與注銷的條件與程序進(jìn)行了原則規(guī)定。具體的操作細(xì)則，公安機(jī)關(guān)正在會(huì)同有關(guān)部門(mén)抓緊研究制定中，成熟后將向社會(huì)公布。
（三）規(guī)范養(yǎng)犬行為，劃定文明養(yǎng)犬責(zé)任邊界
《條例》作了六方面的規(guī)定：一是第十八條規(guī)定養(yǎng)犬人承擔(dān)養(yǎng)犬主體責(zé)任，遵守文明養(yǎng)犬基本要求，列舉了9項(xiàng)違法、不文明養(yǎng)犬行為；二是第十九條對(duì)在重點(diǎn)管理區(qū)放任犬只自行出戶或攜犬出戶制定更為嚴(yán)格的規(guī)定，細(xì)化《常州市文明行為促進(jìn)條例》有關(guān)條款，如規(guī)定攜犬出戶必須使用長(zhǎng)度不超過(guò)一點(diǎn)五米的牽引帶并由完全民事行為能力人牽引、主動(dòng)避讓老人兒童等；三是第二十條規(guī)定禁止犬只進(jìn)入醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、公共文化場(chǎng)館等特定公共場(chǎng)所，其余單位和場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者或者管理者可以自主決定是否允許犬只進(jìn)入；四是第二十一條根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》相關(guān)規(guī)定，對(duì)犬只傷人后養(yǎng)犬人墊付醫(yī)療費(fèi)的條件作出了規(guī)定；五是第二十二至二十四條規(guī)范犬只未端處理。規(guī)定犬只死亡的，依法進(jìn)行無(wú)害化處理的途徑和方式，賦予犬只留檢所收管救助流浪犬、棄養(yǎng)犬、沒(méi)收犬的權(quán)利，明確由公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)犬只留檢機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，做好流浪犬只的處置；六是第二十五條對(duì)犬只經(jīng)營(yíng)相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)制，防止犬只經(jīng)營(yíng)活動(dòng)成為養(yǎng)犬管理的漏洞，如禁止銷售烈性犬，不得干擾他人正常工作、生活，不得污染環(huán)境等。
（四）區(qū)分違法情形，強(qiáng)化處罰與教育結(jié)合
《條例》第二十六至三十四條設(shè)置了18種違法行為的罰則，其中除未免疫由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)處罰，未即時(shí)清理犬只糞便和經(jīng)營(yíng)犬只污染環(huán)境由城管部門(mén)處罰外，其余飼養(yǎng)禁養(yǎng)犬、超額養(yǎng)犬、犬只未登記、共有部分養(yǎng)犬、遺棄虐待犬只、違規(guī)攜犬出戶、攜犬進(jìn)入禁止區(qū)等15項(xiàng)違法行為均由公安機(jī)關(guān)處罰。為簡(jiǎn)化公安機(jī)關(guān)辦案程序，提高執(zhí)法效率，專門(mén)授權(quán)公安派出所可以決定警告、五百元以下罰款的行政處罰。需要特別注意的是，《條例》規(guī)定的公安行政處罰事項(xiàng)大多設(shè)置兩個(gè)層級(jí)，即先責(zé)令改正，同時(shí)可以處警告或者罰款處罰，拒不改正的，予以沒(méi)收犬只，體現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合的原則，對(duì)違法行為情節(jié)輕微，沒(méi)有危害后果，當(dāng)事人能主動(dòng)認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤并積極改正的，可以不予行政處罰。
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