常州市審計局審計結(jié)果公告

      2013第3號（總第27號）

    根據(jù)《中華人民共和國審計法》第二十七條的規(guī)定，常州市審計局自2013年3月4日至4月28日，對我市2011-2012年國家創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)發(fā)展專項資金(以下簡稱建園資金)管理使用及各職能部門、單位、項目有關(guān)實施情況進行了專項審計調(diào)查?，F(xiàn)將審計結(jié)果公告如下：

    一、基本情況

    （一）我市國家創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)目標與內(nèi)容

    2008年科技部發(fā)布《創(chuàng)新型科技園建設(shè)指南》，推進國家級高新區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”。市委、市政府抓住歷史機遇，以加快我市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新型城市建設(shè)為目標，作出以“一核八園”為依托、建設(shè)國家創(chuàng)新型科技園區(qū)的決策，并于2010、2011年分別出臺了《關(guān)于支持國家創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)的政策意見》（常發(fā)〔2010〕30 號）（以下簡稱《意見》）和《關(guān)于印發(fā)支持國家創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)政策意見若干辦法的通知》（常辦發(fā)〔2011〕13號）（以下簡稱《通知》），確立了“平臺為本、人才為根、環(huán)境為源”的工作思路和“真目標、真投入、真調(diào)整、真競爭、真創(chuàng)新”的工作要求; 提出了加快“集聚、節(jié)約、低碳、生態(tài)”園區(qū)形態(tài)建設(shè)，通過5年（2011-2015年）努力，全面完成國家創(chuàng)新型科技園區(qū)各項建設(shè)任務(wù)，在“一核八園”內(nèi)集聚一批高端人才、打造一批重大平臺、培育一批創(chuàng)新企業(yè)，形成光伏、半導(dǎo)體照明、創(chuàng)意、新能源車輛等國內(nèi)一流、世界有影響的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，成為常州經(jīng)濟發(fā)展新的增長極的目標。《意見》明確：計劃到2015年，“一核八園”營業(yè)收入2800億元，其中：八大產(chǎn)業(yè)專題園區(qū)營業(yè)收入2750億元（光伏園800億元、生物醫(yī)藥300億元、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)專題300億元、新能源車輛300億元，半導(dǎo)體照明200億元，機器人及智能裝備450億元、風(fēng)力發(fā)電120億元、功能新材料專題園280億元），科教城50億元。

    （二）審計調(diào)查情況

    本次調(diào)查以創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)發(fā)展專項資金的管理使用為主線，重點調(diào)查了國家及我市相關(guān)政策的執(zhí)行情況、部分扶持項目的建設(shè)運行情況、相關(guān)職能部門落實政策與服務(wù)管理情況，以及各專題園區(qū)相關(guān)經(jīng)濟指標的完成情況等內(nèi)容。調(diào)查涉及的對象主要包括：武進、新北兩個區(qū)政府，市、區(qū)兩級財政、科技、發(fā)改、經(jīng)信等部門，市科教城管委會以及各專題園區(qū)、部分項目承擔(dān)單位和企業(yè)。調(diào)查采用了檢查帳簿、走訪座談和發(fā)放調(diào)查表（問卷）等形式，向園區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)放調(diào)查表300份（回收194份）。調(diào)查組還實地走訪了75戶園區(qū)企業(yè)和項目單位。

    二、審計調(diào)查結(jié)果及評價

    調(diào)查結(jié)果顯示：我市開展創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)兩年來，“一城兩區(qū)”兩級黨委、政府和相關(guān)職能部門高度重視，落實措施，全力推進，創(chuàng)園工作初見成效。

    （一）完善政策措施，構(gòu)建良好的建設(shè)發(fā)展環(huán)境。

    2010年10月，市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于支持國家創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)的政策意見》(2011-2015年) （常發(fā)〔2010〕30 號）；2011年3月，又制定了《關(guān)于印發(fā)支持國家創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)政策意見若干辦法的通知》（常辦發(fā)〔2011〕13號）。與此同時，市科技、經(jīng)信、發(fā)改、財政等部門相繼研究出臺了19項配套措施和操作辦法，涉及園區(qū)建設(shè)規(guī)劃、重大項目引進、高層次人才引進、科技成果轉(zhuǎn)化和金融服務(wù)體系建設(shè)等方面。明確了15類扶持項目，在《創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)發(fā)展專項資金管理辦法》中明確規(guī)定：從2011年起連續(xù)5年，市財政每年安排3億元，國家高新區(qū)和武進區(qū)每年各安排3億元，重點支持“一核八園”內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新提升、產(chǎn)業(yè)資源集聚和高端服務(wù)業(yè)發(fā)展。兩區(qū)政府結(jié)合實際也制定了相關(guān)的配套措施，為“一核八園”和區(qū)內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策條件和外部環(huán)境。

    （二）多渠道籌集資金，積極提供資金保障。

    市、區(qū)財政部門積極落實資金扶持政策，廣泛籌措資金，加大對創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)資金的投入。經(jīng)調(diào)查，到目前為止，共籌集和安排資金16.23億元，其中：市級6億元、兩區(qū)財政共籌集安排11.14億元。另外，各相關(guān)部門共爭取上級資金32684萬元、科教城內(nèi)機構(gòu)單位爭取上級資金15689萬元。此外，市經(jīng)信委、市財政局積極落實《支持建設(shè)投融資（擔(dān)保）服務(wù)體系專項資金操作辦法》的規(guī)定，對符合條件的擔(dān)保機構(gòu)實施獎勵，鼓勵和促進信用機構(gòu)積極為“一核八園”內(nèi)企業(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)，2011年有15家擔(dān)保機構(gòu)共為137家企業(yè)提供了擔(dān)保，新增貸款11.4億元。

    （三）部門各司其職，大力開展幫扶服務(wù)。

    審計調(diào)查表明，各職能部門全面落實市委、市政府的決策、部署，把服務(wù)、支持園區(qū)建設(shè)和企業(yè)發(fā)展作為重要工作。財政部門加強資金籌措和調(diào)度，加快資金撥付和運作；科技、經(jīng)信等部門廣泛宣傳、積極引導(dǎo)，加強項目評審、企業(yè)認定、成果推廣；其他相關(guān)職能部門縮短辦事流程、減少工作環(huán)節(jié)，切實提升服務(wù)企業(yè)的效能。

    （四）創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進，發(fā)展能力日益增強。主要體現(xiàn)在以下四個方面：

    一是科教城“核力”作用不斷擴大。截至2012年底，科教城內(nèi)公共研發(fā)機構(gòu)累計為30家，其中2011-2012年新增5家。有24個機構(gòu)為中科院研究中心或分中心、國內(nèi)知名大學(xué)院所投資建設(shè)或校地共建。城內(nèi)建有各類孵化器及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺15個，其中2011-2012年新增7個；財政投入資金的引導(dǎo)、帶動作用顯現(xiàn)，15個孵化器及公共技術(shù)平臺總投入85163.58萬元，其中財政投入15378.57萬元，帶動社會投入近70000萬元；2011年-2012年，共申請各類發(fā)明專利1575項，獲得授權(quán)發(fā)明專利150項。這些研發(fā)機構(gòu)、平臺為常州地區(qū)企業(yè)的科技提升與轉(zhuǎn)型升級提供了較大的支持。截至目前，科教城及機構(gòu)、平臺完成了對57戶入駐企業(yè)的孵化；2011-2012年，城內(nèi)研發(fā)機構(gòu)與本地企業(yè)共簽約科技項目合同305項，合同金額15482.33萬元；牽線搭橋促成研發(fā)機構(gòu)母校與我市企業(yè)簽約科技項目合同225項，合同金額16361.48萬元。

    二是企業(yè)創(chuàng)新能力不斷提升。至2012年末，“一核八園”內(nèi)企業(yè)共建有各類平臺270個，其中當(dāng)年新增49個；建有“兩站三中心”站三1個；2012年新增申請發(fā)明專利1031項，新增獲得授權(quán)發(fā)明專利147項。

    三是發(fā)展轉(zhuǎn)型力度不斷加大。至2012年末，“一核八園”內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)累計159家，其中新增39家，增長24%；全市擁有高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量居全省13個省轄市第三位；園區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)占全市高新技術(shù)企業(yè)總數(shù)的23.8%。2012 年，“一核八園”高新技術(shù)企業(yè)營業(yè)總收入559.5 億元，占“一核八園”企業(yè)營業(yè)總收入的59.7%。

    四是園區(qū)、企業(yè)競爭實力不斷增強。2012年，八大園區(qū)中有機器人與智能裝備、半導(dǎo)體照明、生物醫(yī)藥、新材料、新能源車輛等5個專題園區(qū)的入庫稅收呈上升態(tài)勢，較2011年分別增長了38%、29%、18%、11%和9%。剔除光伏產(chǎn)業(yè)園受宏觀形勢影響巨大這一特殊因素外，“一核八園”入庫稅收總體增加4.11億元，增幅19.4%。部分園區(qū)不斷創(chuàng)新模式、機制，發(fā)展后勁進一步增強。如，常州創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地，完善常態(tài)化“企業(yè)一資本”溝通對接服務(wù)機制，基地內(nèi)注冊的各類投資和基金規(guī)模達35億元。截至2012年底，基地累計24家企業(yè)獲得各類風(fēng)險投資金3.26億元、22家企業(yè)獲得各類風(fēng)險補償貸款6380萬元；該產(chǎn)業(yè)基地被認定為國家級文化和科技融合示范基地，國家級廣告產(chǎn)業(yè)園掛牌運作。又如，光伏產(chǎn)業(yè)園2012年被認定為全國第一批41個創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群、江蘇省首個新能源產(chǎn)業(yè)集群。

    企業(yè)創(chuàng)新技改投入大幅增長。2011年，“一核八園”企業(yè)研發(fā)總投入32.35億元，占企業(yè)營業(yè)總收入的5.65%；2012 年研發(fā)總投入55.5 億元，占企業(yè)營業(yè)總收入的5.9%，比2011年增長71.56%。此外，至2012年末，各專題園區(qū)新增上市企業(yè)及相關(guān)的子公司31家(包括間接上市22家)。

    經(jīng)對194戶重點樣本企業(yè)進行調(diào)查，2011年、2012年，企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模、銷售收入、繳納稅收以及吸納就業(yè)等情況均實現(xiàn)穩(wěn)步增長。其中，資產(chǎn)規(guī)模分別為552.8億元、602.91億元，環(huán)比增長37.17%和9.07%；銷售收入分別實現(xiàn)487.39元、490.13億元，環(huán)比增長43.55%和0.56%；上繳稅收20.62億元、22.75億元，環(huán)比增長11%和10.33%。至2012年底，194戶企業(yè)共吸納就業(yè)53043人，比2011年增加5286人。

    三、審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的主要情況或問題

    創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)政策性強、任務(wù)重、要求高。由于工作內(nèi)容多、前期實施時間緊、涉及職能部門多等原因，在專項資金的籌集使用、政策措施的制定執(zhí)行，以及項目建設(shè)、企業(yè)發(fā)展、內(nèi)部管理等方面還存在以下情況或問題。

    （一）建設(shè)發(fā)展資金基本籌集到位，但少量資金配套不到位、部分資金使用不夠規(guī)范

    一是按照文件規(guī)定，兩年中市區(qū)兩級財政共應(yīng)籌集建設(shè)發(fā)展資金18億（其中市級6億元）。經(jīng)調(diào)查，實際共籌集和安排資金17.39億（市級6億元），但其中包括較多“拼盤”使用資金。

    二是在建園資金管理方面還有待進一步加強，經(jīng)調(diào)查，兩級財政未能嚴格執(zhí)行“先上交后下?lián)堋钡囊?guī)定，造成少量資金至目前尚未能撥付到位；部分委托借款資金、創(chuàng)投引導(dǎo)基金下?lián)芎笊形磳嶋H安排使用造成資金實際扶持效果滯后；個別項目回收研發(fā)資金未按規(guī)定返還市財政；部分扶持資金未及時撥付項目單位。

    （二）部分政策措施未能執(zhí)行或執(zhí)行不到位

    為支持創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)，市委、市政府印發(fā)了專門的實施方案和政策意見，財政、科技、經(jīng)信等主要職能部門出臺了19項具體的操作和管理辦法。經(jīng)調(diào)查，19項辦法中有7項未能付諸實施，有3項未能執(zhí)行到位。造成以上問題的主要原因：一是與以往相關(guān)政策的對接不夠。二是對所需資金總量的測算中不確定性因素較多、難度較大，導(dǎo)致部分辦法（如《支持重大自主創(chuàng)新產(chǎn)品示范工程專項資金操作辦法》）在實際執(zhí)行中難以落實。三是辦法過于簡單，操作性不強。如部分辦法缺少具體規(guī)范的操作細則。四是辦法設(shè)定門檻過高，企業(yè)難以達到獲得獎勵的要求。

    （三）階段性目標任務(wù)未能完全實現(xiàn)

    對照2011-2012年的全面建設(shè)（第一）階段目標以及2011、2012年目標任務(wù)書明確的年度目標，實際完成情況不佳，多項指標未能完成，其中主要指標——營業(yè)收入，2012年目標為1000億元，按照財政國庫數(shù)僅完成750億元。另外還有創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)指標、高新技術(shù)企業(yè)年銷售收入上臺階指標、園區(qū)凈利潤占總收入的比例、上市企業(yè)數(shù)量、園區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)占比等指標，均與階段性目標要求存在差距。需要說明的是：在現(xiàn)有實際完成的統(tǒng)計指標中，已經(jīng)擴大了規(guī)定的統(tǒng)計范圍，既包括園區(qū)內(nèi)企業(yè)，也包括園區(qū)外企業(yè)；還存在交叉重復(fù)統(tǒng)計情況。

    目標未能完成的主要原因是：光伏、風(fēng)電等行業(yè)下滑明顯。受國際形勢和“雙反”影響，2012年我市光伏產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)稅收16347.17萬元，僅為2011年80766.04萬元的20%；風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)業(yè)園2012年上繳稅收比2011年減少50%。此外，生物醫(yī)藥核心園區(qū)尚處于初建階段；部分半導(dǎo)體照明（尤其是LED產(chǎn)業(yè)）受全國發(fā)展迅速、產(chǎn)能龐大的沖擊，且缺乏核心技術(shù)，行業(yè)競爭與市場壓力加大，發(fā)展前景具有較大的不確定性；新能源車輛產(chǎn)業(yè)園純電動汽車受國家政策限制，整車生產(chǎn)資質(zhì)難以取得，產(chǎn)銷都難以達到規(guī)?；?

    （四）部分專題園區(qū)及企業(yè)發(fā)展狀況不夠理想

    1．園區(qū)發(fā)展不平衡，少數(shù)園區(qū)面臨調(diào)整和已著手調(diào)整

    由于主、客觀條件和內(nèi)、外部環(huán)境不同，各專題園區(qū)發(fā)展速度快慢不一，發(fā)展質(zhì)量有高低?？傮w來看，機器人及智能裝備園區(qū)發(fā)展速度較快，新材料園區(qū)穩(wěn)步發(fā)展，半導(dǎo)體園區(qū)先抑后揚，生物醫(yī)藥增速加快；光伏產(chǎn)業(yè)園近兩年發(fā)展的速度和質(zhì)量雙雙下降；新能源汽車和風(fēng)電產(chǎn)業(yè)基本停滯，發(fā)展方向和定位亟待調(diào)整。

    2．園區(qū)發(fā)展模式不一，管理體制多樣

    新北4個專題園區(qū)實行的是“封閉”式發(fā)展模式，各專題園區(qū)之間有較為清晰的規(guī)劃界限，實體園區(qū)的特點較為明顯。武進4個園區(qū)實行的是“敞開”式發(fā)展模式，沒有明確的地域劃分，呈現(xiàn)“虛擬”園區(qū)特征。不一樣的發(fā)展模式，各有優(yōu)缺點，如對產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的形成、土地與基礎(chǔ)設(shè)施等資源的節(jié)約利用、產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展等優(yōu)勢的發(fā)揮存在差異。

    在管理體制上，科教城和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地是隸屬于市委、市政府的直屬機構(gòu)。在職能和運行上，既不是一個獨立的一級政府部門，又不是一個純粹的經(jīng)濟實體，而是一個實行企業(yè)化運作的機構(gòu)。因而在履行職能、制定和執(zhí)行政策、協(xié)調(diào)關(guān)系、內(nèi)部考核管理等方面存在諸多不便和不順。新北區(qū)專門成立“園區(qū)管理辦公室”，負責(zé)除創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地以外3個專題園區(qū)的管理；武進4個專題園區(qū)分屬于武進國家高新區(qū)與武進經(jīng)發(fā)區(qū)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種管理模式直接造成了政出多門、管理多頭以及政策落實不夠到位的情況。

    3．總體運行質(zhì)量需要進一步提高，園區(qū)發(fā)展面臨較大困難。

    各專題園區(qū)內(nèi)企業(yè)規(guī)模偏小，缺少具有品牌特色和引領(lǐng)作用的“龍頭企業(yè)”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前園區(qū)內(nèi)上規(guī)模的星級企業(yè)數(shù)量很少，“一核八園”企業(yè)庫900多戶企業(yè)中，僅5家五星級企業(yè)，其余大多為中小型企業(yè)與發(fā)展中企業(yè)。本次調(diào)查的194戶重點企業(yè)中，資產(chǎn)過億的95戶，不足一半；銷售過億的75戶，也不到40%。

    （五）部門履行監(jiān)管職能中存在薄弱環(huán)節(jié)。

    調(diào)查中發(fā)現(xiàn)江南現(xiàn)代工業(yè)研究院等5個項目建設(shè)進度與合同約定進度存在差距。抽查194戶企業(yè)中有近16戶承擔(dān)項目的企業(yè)具有“園外”性質(zhì)和主營業(yè)務(wù)與園區(qū)特點不完全一致的情況。扶持項目申報管理中存在“點對點”指定申報、限量申報、重復(fù)申報等現(xiàn)象。各部門政策宣傳服務(wù)需更加注重實際效果，延伸調(diào)查的部分企業(yè)表示不知道、不了解相關(guān)扶持和優(yōu)惠政策。

    四、審計建議

    為深入推進創(chuàng)新型科技園區(qū)發(fā)展，全面完成創(chuàng)建任務(wù)，加快我市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新型城市建設(shè)步伐,率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標，針對本次調(diào)查情況，提出以下建議。

    （一）進一步完善政策措施，調(diào)整現(xiàn)行發(fā)展和扶持辦法

    根據(jù)國家創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)要求，結(jié)合我市園區(qū)建設(shè)發(fā)展實際，綜合考慮各項重點工作，加強調(diào)查研究，梳理各類扶持政策措施，清理扶持產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和項目，力爭做到政策措施既穩(wěn)定、連續(xù)，又科學(xué)、合理。同時，應(yīng)研究建立政策的引導(dǎo)、激勵和懲處機制，加強政策措施執(zhí)行情況的監(jiān)督，確保政策的執(zhí)行效果和效率。針對目前存在的區(qū)級發(fā)展和配套資金不足、不到位問題，應(yīng)研究調(diào)整資金籌集扶持辦法，確立“市級資金引導(dǎo)、區(qū)級資金保障、其他資金補充”的機制，從“專題園區(qū)在區(qū)里、項目企業(yè)在區(qū)里、稅收收入在區(qū)里”的實際出發(fā)，研究建立新的考核管理和獎勵辦法，充分調(diào)動區(qū)級投入的積極性、主動性，有力、有效地推進園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

    （二）進一步明確發(fā)展方向，突出園區(qū)和企業(yè)扶持重點

    堅定科教城“核”的地位，立足長遠，建立穩(wěn)定的投入增長機制，加快現(xiàn)有研發(fā)中心、各類平臺的建設(shè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的孵化、培育；在人才、項目、機構(gòu)的引進上，既要抓“量”，更要重“質(zhì)”；處理好科教城與專題園區(qū)的關(guān)系，增強科技創(chuàng)新、研發(fā)成果的轉(zhuǎn)化，充分發(fā)揮“核”的裂變作用。研究、創(chuàng)新科教城發(fā)展和管理模式，積極探索風(fēng)險投資、私募基金參與戰(zhàn)略投資，引進有實力、有能力、懂運作的風(fēng)投、創(chuàng)投公司，建立科教城創(chuàng)投基金，增強發(fā)展能力。根據(jù)目前八大園區(qū)發(fā)展狀況，認真總結(jié)經(jīng)驗，科學(xué)研判形勢，把握發(fā)展趨勢，結(jié)合我市城市發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，綜合考慮質(zhì)量、效益、環(huán)保、城市功能、產(chǎn)業(yè)定位等因素，對扶持的園區(qū)、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)和項目重新洗牌，該撤并的撤并（如，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)、新能源車輛產(chǎn)業(yè)），能增加的增加（如航空產(chǎn)業(yè)、軌道交通），突出重點，扶強扶優(yōu)，確保發(fā)展質(zhì)量和效果。

    （三）進一步整合各種資源，提高發(fā)展和服務(wù)質(zhì)量水平

    增強科教城與園區(qū)、企業(yè)等資源的粘合，既要重視培育科教城這棵筑巢引鳳的“梧桐樹”，又要重視抓好大項目、大企業(yè)這些能養(yǎng)“漁”、長“蟲”的“漁塘”和“草坪”的培育，形成“鳥兒來了有食吃”而不想飛走的發(fā)展環(huán)境，真正實現(xiàn)科教城人才、技術(shù)優(yōu)勢與專題園區(qū)的政策優(yōu)勢以及與企業(yè)、項目的資本優(yōu)勢的結(jié)合，加快新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的提升。加強不同園區(qū)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)產(chǎn)品上下游之間的聯(lián)系和合作，拉長產(chǎn)業(yè)發(fā)展“鏈條”，拓展有發(fā)展空間。進一步明確主管部門和職能部門、相關(guān)機構(gòu)的工作職責(zé)，落實各部門在項目審批、實施、驗收和成果轉(zhuǎn)化、利用以及資金籌集、管理、使用等各個環(huán)節(jié)的責(zé)任，增強關(guān)心、服務(wù)和支持企業(yè)發(fā)展的主動性、責(zé)任性，切實提高服務(wù)質(zhì)量和水平。

    常州市審計局

    2013年12月20日

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