常州市審計局文件

常審發(fā)〔2009〕82號

常州市審計局關于印發(fā)《績效審計操作指南

（試行）》的通知

各轄市、區(qū)審計局，市局各處室：

為深入貫徹江蘇省審計廳《關于大力推進績效審計工作的指導意見》、中共常州市委辦公室《關于加快推進績效審計工作的意見》，指導、規(guī)范績效審計業(yè)務工作，提升績效審計質量，現(xiàn)將《常州市審計局績效審計操作指南（試行）》印發(fā)給你們，請參照執(zhí)行。

二○○九年十二月十四日

常州市審計局績效審計操作指南（試行）

第一章  總則

第一條  為了指導、規(guī)范績效審計業(yè)務行為，提高審計質量，根據(jù)《中華人民共和國審計法》、江蘇省審計廳《關于大力推進績效審計工作的指導意見》、常州市委辦公室《關于加快推進績效審計工作的意見》（常辦發(fā)〔2009〕44號）、國家審計署有關審計準則和其他有關法律法規(guī)，結合我市實際情況，制定本操作指南。

第二條  本指南旨在為進行績效審計提供基本的工作框架，適用于審計機關立項開展的績效審計業(yè)務。結合財政財務收支、經(jīng)濟責任、投資等其他審計業(yè)務開展績效審計時，可參照有關條款。

第三條  本指南所稱績效審計是審計機關通過對被審計單位在履行職責時配置、使用、利用政府性資金或其他公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行檢查、鑒證和評價，提出改進意見，促進改善公共管理，為政府及有關方面決策提供信息的經(jīng)濟監(jiān)督活動。

經(jīng)濟性是指從事一項活動并使其達到一定質量的條件下耗費最少的公共資源，主要關注投入和整個過程中的成本節(jié)約程度。

效率性是指投入資源與產(chǎn)出的產(chǎn)品、服務或其他成果之間的關系，主要關注一定的投入取得最大化產(chǎn)出或者取得一定量的產(chǎn)出時實現(xiàn)投入最小化。

效果性是指目標實現(xiàn)的程度，即期望取得的成果與實際取得的成果之間的關系，主要關注政策、資金、項目等實現(xiàn)預期目標情況。

第四條  績效審計的總體目標是審計機關就審計發(fā)現(xiàn)提出審計建議，審計結果產(chǎn)生影響力，促進管理使用公共資金、公共資源的部門單位節(jié)約、高效、優(yōu)質地履行職責。

績效審計項目的審計目標應細化、具體、明確，根據(jù)具體審計項目確定具體的審計目標。一般以促進體制效率、政策效用、管理效能、工作成效、資金效益、資產(chǎn)安全、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境改善等為主要審計目標。

第五條  根據(jù)審計目標、審計資源情況對審計范圍和方式作出恰當選擇，可以對經(jīng)濟性、效率性、效果性進行全面審計，也可以就特定資金、特定行業(yè)、特定事項的經(jīng)濟、效率或效果進行有選擇性的專項審計或專項審計調(diào)查。

第六條  績效審計應以真實性、合法性審計為基礎，堅持真實性、合法性與效益性審計目標的統(tǒng)一和互補。

第七條  本指南包括總則、審計項目的選擇、審前調(diào)查、審計實施方案、審計標準、審計證據(jù)、審計方法、審計報告、后續(xù)跟蹤檢查共九章。

第八條  本指南的未盡事項執(zhí)行審計法及審計署頒布的國家審計準則。指南將隨著績效審計理論和實踐的發(fā)展進行修訂。

第二章  審計項目的選擇

第九條  績效審計項目的選擇應在調(diào)查審計需求、進行可行性分析的基礎上確定。

績效審計應逐步實行項目計劃管理，建立動態(tài)項目庫，供在恰當時機選擇實施。備選項目信息應包括具體項目的背景、審計目標、審計范圍、審計內(nèi)容、所需審計資源等。

第十條  按照下列步驟選擇與確定績效審計項目：

（一）調(diào)查審計需求。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，綜合評估黨委、政府重點工作和社會關注熱點，本級人大、政府對審計工作的要求或交辦事項，體制機制、政策決策、制度管理、資金資源以及經(jīng)濟效益、社會效益、行政效能、環(huán)境效益等方面值得關注的情況，初步選擇審計項目。

對結合型績效審計項目，一般根據(jù)部門、單位主要職能及征收或管理、使用的財政資金及公共資源情況進行初選。

（二）對初選審計項目進行可行性研究。從政策執(zhí)行、資金使用或項目進展情況是否具備審計條件，有關法規(guī)文件資料、財務會計業(yè)務資料、信息系統(tǒng)及電子數(shù)據(jù)、審計評價標準等的可獲取性，被審計單位的配合程度，審計人員、職業(yè)技能等審計資源滿足程度等方面，對初選項目進行可行性評估，確定備選項目的審計目標、審計范圍、審計重點和審計工作量等事項。

（三）確定審計項目?？紤]備選審計項目的重要性、影響力、建設性、時效性、風險性等因素確定審計項目。

重要性，最大限度地促進政府部門提高公共管理責任以及提高政策、資金等公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性。

影響力，考慮項目背景、重要性程度、審計覆蓋面、政府及公眾關注程度、資金和資產(chǎn)規(guī)模等，評估審計項目產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟和環(huán)境等影響。

建設性，審計結果在制度建設、政策執(zhí)行、內(nèi)部管理或資金使用等方面存在可改進的空間，預期審計效果明顯，審計建議具有增值性。

時效性，關注審計需求，審計時機貼近經(jīng)濟社會發(fā)展實際，及時幫助解決問題。政策執(zhí)行期已近結束、政策文件即將出臺、其他機構已經(jīng)或準備進行績效評估的，一般不再選擇。

風險性，考慮項目規(guī)模、管理和控制狀況以及審計目標的實現(xiàn)程度等。

第十一條  審計機關批準績效審計項目前，可以根據(jù)情況組織專家進行論證。

第三章  審前調(diào)查

第十二條  審計組編制績效審計實施方案前，應對被審計單位及審計事項開展審前調(diào)查。

根據(jù)調(diào)查了解所獲取資料和情況的復雜程度，可以形成單獨的調(diào)查情況報告，調(diào)查報告作為審計實施方案的附件。

第十三條  審前調(diào)查的主要內(nèi)容：

（一）單位類型、組織結構及其主要職責范圍，審計涉及的主要機構及其職責、人員結構情況。

（二）與審計事項有關的法律法規(guī)、政策及其執(zhí)行情況。

（三）財政財務管理體制、業(yè)務管理體制、業(yè)務流程以及有關財政財務制度。

（四）財政財務數(shù)據(jù)資料、業(yè)務活動及其執(zhí)行分析報告，項目進展情況，資金撥付進度。

（五）管理分配的財政專項資金等政府性資金的類型、規(guī)模、結構、投向情況，資金分配計劃、項目立項、資金撥付使用、項目資金管理及效益分析情況，計劃編制、分配原則、審批程序及資金的使用范圍、管理辦法等。

（六）財政財務及業(yè)務信息系統(tǒng)、電子數(shù)據(jù)情況。

（七）項目可行性研究報告、項目申報文本、項目評審資料、項目驗收報告等資料的健全完整性和可獲取性。

（八）相關內(nèi)部控制及其執(zhí)行情況。

第十四條  審前調(diào)查應擬定調(diào)查提綱，收集、分析與審計對象相關的資料和信息。

可以采取現(xiàn)場調(diào)查被審計單位及其主管部門、財政等部門，登陸互聯(lián)網(wǎng)、查閱以前年度審計檔案以及進行數(shù)據(jù)分析和調(diào)查研究等方法，全面了解和收集有關項目背景資料、資金活動、項目進展情況以及相關政策、法規(guī)、制度等資料。

對業(yè)務流程或管理環(huán)節(jié)較多的單位，可根據(jù)審計需要繪制資金流程、業(yè)務流程、財務流程、內(nèi)控流程等工作流程圖確定關鍵控制點。

必要時，可以就有關內(nèi)容走訪紀檢監(jiān)察、信訪等部門了解有關情況。

第四章  審計實施方案

第十五條  審計組應對審前調(diào)查所獲取的情況進行評估，編制審計實施方案。

審計實施方案應明確審計目標、需要完成的具體任務和預期的審計成果。審計實施方案能夠控制和指導全部審計過程。

第十六條  審計組可以參照以下模式制定審計實施方案：

（一）問題導向。在立項時已知項目在政策目標、機制體制、制度健全及執(zhí)行、項目管理、資金（資源）投入使用等方面存在問題和缺陷，核對問題和缺陷的存在性，收集審計證據(jù)，分析原因，提出有針對性的整改措施。

（二）制度導向。對項目績效情況不作預先判斷，而是以制度為導向，分析制度的健全性，檢查制度的遵循性，對被審計單位按照制度規(guī)定的業(yè)務程序等內(nèi)容全面搜集審計證據(jù)，發(fā)現(xiàn)并分析審計對象在經(jīng)濟性、效率性、效果性方面存在問題的跡象或效益不佳的領域，提出審計建議，促進被審計單位整改。

（三）結果導向。對被審計單位和審計對象實現(xiàn)既定目標的程度和所造成的各種影響進行報告，為決策機構提供相關的評價意見。檢查項目預期目標完成情況，對政策、資金和管理的目標、經(jīng)濟、效率、效果以及公平性、服務質量、公共責任和公眾滿意程度等既定的規(guī)范、標準進行衡量比較和綜合評判，分析影響績效的原因，提出審計建議。

第十七條  審計實施方案的主要內(nèi)容包括：

（一）編制依據(jù)，包括審計準則、年度審計項目計劃、審計工作方案及政府交辦等。

（二）被審計單位、項目的主要情況。

（三）具體審計目標及績效評價標準。

（四）審計范圍、審計內(nèi)容、重點及主要審計步驟方法等。

（五）審計成果形式和審計要求。

（六）審計起止時間、資源配置。

第十八條  審計人員根據(jù)調(diào)查了解情況進行重要性判斷，并綜合考慮下列因素確定實施方案的重點審計事項和審計內(nèi)容：

（一）黨委政府、人大和公眾的關注程度。

（二）是否存在政策制度不健全或嚴重缺陷問題。

（三）是否存在制度執(zhí)行不規(guī)范、資源分配程序不完善問題。

（四）管理部門對發(fā)現(xiàn)的弱點未采取改善績效管理的行動。

（五）各方責任重疊或職責不清或過多的人員調(diào)動。

（六）是否因為信息系統(tǒng)設計缺陷或基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計臺賬不健全、數(shù)據(jù)故意缺失導致信息風險。

（七）涉及審計目標實現(xiàn)程度的其他因素。

重點審計事項和審計內(nèi)容的審查結果，一般不能用于推斷整個審計事項。

第十九條  審計實施方案應具有針對性和可操作性，對審計實施能夠起到規(guī)范和指導作用。

根據(jù)審計范圍和審計事項，明確具體審計目標、范圍、內(nèi)容和方法。

審計組長（主審）應根據(jù)審計內(nèi)容，考慮審計目標的要求和審計評價標準的需要，對獲取、收集審計證據(jù)擬采取的各種審計方式、方法進行合理選擇和確定，對運用審計方法的具體步驟和程序作出計劃安排。

采用審計調(diào)查表方式就某一事項進行調(diào)查時，審計調(diào)查表應作為審計實施方案的組成部分。調(diào)查表的設計要以調(diào)查的目標和內(nèi)容為依據(jù)，符合數(shù)字統(tǒng)計特征，繁簡適當。必要時，要增加對調(diào)查結果進行抽查驗證的程序。

被審計單位信息系統(tǒng)對審計過程和結果有重大影響的，審計實施方案中應包括針對信息系統(tǒng)審計的程序和方法。

第二十條  審計機關可以對審計組制定的審計實施方案進行論證和審定。審計組應圍繞審計機關審定的審計實施方案嚴格組織實施。必要時，審計組可以對重大項目進行試審。情況變化時，可以對審計實施方案進行補充和調(diào)整。

第二十一條  審計組在分配審計資源時，應向重要審計事項分派有經(jīng)驗的審計人員，并考慮特定審計事項是否需要利用外部專家的工作。

聘請外部人員參加審計業(yè)務或者提供技術支持、專業(yè)咨詢、技術鑒定時，應評估其獨立性。

第二十二條  應加強對審計人員的業(yè)務培訓和技能輔導，保證審計人員能夠充分理解和全面執(zhí)行審計實施方案。使審計組成員不同的觀點、經(jīng)驗、專業(yè)知識、審計取向能夠協(xié)調(diào)一致。

第五章  審計標準

第二十三條  績效審計應就審計項目中審計事項確定審計標準，作為職業(yè)判斷的依據(jù)。一般的審計標準主要有：

（一）政策性標準。指對相關政策規(guī)定和一些具體做法的統(tǒng)一規(guī)定。主要有：國家法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，國家有關方針和政策。

（二）技術性標準。主要包括：國際標準、國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準。國際標準是指其他國家或國際公認的標準。國家標準是指國務院行政主管部門根據(jù)國家有關方針，政策、法規(guī)和需要，統(tǒng)一審批、編號、發(fā)布的標準，分為強制性國家標準和推薦性國家標準。行業(yè)標準是指行業(yè)制定的標準。地方標準是指地方制定的標準。

（三）經(jīng)濟性標準。主要包括：政府及有關部門下達的目標任務、管理責任，預算、計劃和合同，被審計單位制定的管理制度、績效目標、計劃、定額、支出標準等，以及進行同類活動的其他政府機構或私營機構的數(shù)據(jù)。

（四）經(jīng)驗性標準。公認的實踐標準或最佳實務標準可以作為參考審計標準。主要有：行業(yè)或地區(qū)平均水平和先進水平、被審計單位以前年度的最好水平、公認標桿單位達到的水平或所應用的標準、以前年度的審計結果、審計人員根據(jù)自身經(jīng)驗和常識等形成的審計標準等。

此外，可以采用專家意見、公眾意見作為績效審計評價的參照標準。

第二十四條  績效審計要根據(jù)具體審計項目、具體審計事項以及具體審計目標，選擇和確定審計判斷的標準。審計標準要具有客觀性、適用性、相關性、公認性。

在審計實施過程中需要關注標準的適用性，選擇適用的業(yè)績指標體系進行業(yè)績評價；需要關注標準的公認性，標準不一致時，應采用權威的和公認程度高的標準。

第六章  審計證據(jù)

第二十五條  審計組長或主審要對審計證據(jù)進行復核、分類歸納和綜合分析，充分發(fā)揮審計證據(jù)作用。

對收集的量化數(shù)據(jù)進行趨勢分析、要素分析、成本效益分析等定量分析，用表格和圖形等直觀的形式加以整理提煉；對無法量化的證據(jù)進行定性分析，形成審計判斷和審計結論。

第二十六條  審計人員應當按照法定權限和程序獲取審計證據(jù)。對財務數(shù)據(jù)、業(yè)務數(shù)據(jù)等審計證據(jù)的采集和運用應恰當有效。

財務數(shù)據(jù)要真實、合法，符合財政財務會計制度、會計準則的要求。

業(yè)務數(shù)據(jù)要真實、可靠并可驗證，應與有關財務數(shù)據(jù)一致。不同來源和不同形式的審計證據(jù)存在不一致或者不能相互印證時，應當追加必要的審計措施，確定審計證據(jù)的可靠性。

審慎對待業(yè)務數(shù)據(jù)資料的來源，一般應從被審計單位的數(shù)據(jù)庫、電子信息平臺、業(yè)務基礎報表或其他介質直接采集基礎數(shù)據(jù)。

第二十七條  從第三方獲得的有關績效審計證據(jù)要符合可靠性、相關性原則。

審計人員使用有關監(jiān)管機構、中介機構、內(nèi)審機構等已經(jīng)形成的工作結果作為證據(jù)的，要對上述證據(jù)的可靠性以及與審計目標的相關性、與其他審計證據(jù)的符合性作出分析判斷。

審計人員使用有關部門的考核結果、公告報告、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、聲明證明和群眾評議等形式的資料作為證據(jù)的，要說明其來源和取得途徑。

有關經(jīng)濟數(shù)據(jù)應權威、公開，與審計目標、審計內(nèi)容、政策資金、投入成本沒有直接、配比關系的，應慎重使用，可用作輔助分析或佐證資料。

第二十八條  審計人員利用所聘請外部人員的專業(yè)咨詢和技術鑒定意見作為審計證據(jù)的，要對使用的原始數(shù)據(jù)的適當性、使用的方法以及與其他審計證據(jù)的符合性作出判斷。

第七章  審計方法

第二十九條  審計人員獲取審計證據(jù)，可以大量、廣泛使用滿足績效審計需要的審計方法。

（一）檢查。是指對紙質、電子或者其他介質形式存在的文件、記錄進行審查，或者對有形資產(chǎn)進行審查。

（二）分析。一是制度分析，對被審計單位與審計事項有關的規(guī)章制度的健全性進行分析，查找影響績效的制度性原因；二是程序分析，根據(jù)被審單位或項目的有關制度、辦法、操作手冊、預算文件、計劃指南等程序標準，檢查執(zhí)行情況，查找制度執(zhí)行、管理方面的薄弱環(huán)節(jié)；三是結果分析，將項目、資金等的執(zhí)行結果與預期目標進行對比，分析查找影響預期目標實現(xiàn)的因素；四是比較分析，研究財務數(shù)據(jù)之間、財務數(shù)據(jù)與非財務數(shù)據(jù)之間可能存在的合理關系，關注差異和異常波動，對相關信息作出評價。

對跨行業(yè)、單位的有關財務數(shù)據(jù)或者業(yè)務數(shù)據(jù)采用統(tǒng)計分析方法時，數(shù)據(jù)總量應滿足審計分析需要。

（三）調(diào)查。是指以書面或者口頭方式向有關人員了解關于審計事項的信息。調(diào)查可以采用當面調(diào)查、函證調(diào)查、電話調(diào)查、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡調(diào)查等方式，調(diào)查方式應根據(jù)審計事項及性質確定。

采用訪談、座談等調(diào)查方式，一般以交互式為主，被詢問者可以是被審計單位的高級主管、一般管理人員、當事人，也可以向與審計事項有關的第三方進行外部調(diào)查。訪談內(nèi)容以筆錄、證詞、錄音等形式保存，訪談結果需要得到認可或確認。

問卷調(diào)查內(nèi)容和問卷設計應簡潔明晰、科學合理，對事件的看法不帶有誘導性。

網(wǎng)絡調(diào)查應評估網(wǎng)絡媒體的獨立性，禁止同一被調(diào)查人多次發(fā)表相同意見。調(diào)查結果應由媒體中介采取合乎審計要求的方式確認。

（四）實驗測試。指人為地安排現(xiàn)象的發(fā)生過程和發(fā)生環(huán)境以檢驗某種結果。

（五）重新計算。指以手工方式或者使用信息技術對有關數(shù)據(jù)計算的正確性進行核對。

（六）重新執(zhí)行。指重新獨立執(zhí)行有關業(yè)務程序、軟件程序或者控制活動。

（七）觀察。指察看相關人員正在從事的活動或者執(zhí)行的程序。實地觀察整個被審計單位的工作布局情況，了解管理程序和工作過程，看其工作功能的發(fā)揮，獲得對組織的整體印象；對項目、工作現(xiàn)場進行實地觀察，解項目的運作過程。

第三十條 審計人員根據(jù)需要可以選擇使用統(tǒng)計抽樣、非統(tǒng)計抽樣分析技術、投資回收期法、量本利分析等方法。

第八章  審計報告

第三十一條  績效審計報告要清楚地闡明審計目標，突出績效審計主題，做到信息完整、事實清楚、定性準確、建議適當。

對綜合性強、內(nèi)容比較復雜的績效審計報告，可以在審計報告正文前附注內(nèi)容摘要。

第三十二條  績效審計報告可以參照以下格式：

（一）引言

包括審計依據(jù)、實施時間、審計內(nèi)容等。

（二）項目背景及審計目的

介紹項目背景情況及主要審計目標情況。

（三）實施審計的基本情況

一般包括審計范圍、內(nèi)容、方式和審計標準以及遵守國家準則等情況的說明。對被審計單位管理責任和審計機關審計責任作出說明。

根據(jù)審計內(nèi)容，反映被審計單位、項目審計后的實際情況。

（四）審計評價

通過比較審計發(fā)現(xiàn)和審計標準確定審計結果，簡要肯定成績、成果、業(yè)績，分析差距和不足，以適當、充分的審計證據(jù)為基礎發(fā)表客觀公正的總體評價意見。

（五）審計發(fā)現(xiàn)的主要問題、缺陷及原因

主要包括：審計發(fā)現(xiàn)的政策、制度、管理、資金使用等影響績效的問題、缺陷的事實，分析問題產(chǎn)生的原因、可能造成的后果，相關內(nèi)部控制、信息系統(tǒng)重大缺陷導致的后果及原因，遵循適用國家法律規(guī)定的情況。

對審計發(fā)現(xiàn)問題的排列順序，可以按照審計實施方案中規(guī)定的審計內(nèi)容的先后排列，也可以按照對績效影響程度的大小排列。

對審計發(fā)現(xiàn)的重要問題，在審計報告出具前被審計單位已采取糾正措施的，審計組應將糾正情況在審計報告中反映。

（六）審計建議

針對審計發(fā)現(xiàn)的問題、缺陷，根據(jù)不同層級、不同對象的不同需求和目的，分別提出審計建議。

第三十三條  審計評價要堅持重要性、客觀性、準確性、謹慎性原則，做到投入與產(chǎn)出、成本與效益相配比，效益與效率、效益與公平、長期效益與短期效益、局部利益和全局利益，直接效益和間接效益相結合，定量分析與定性分析相結合。

審計報告僅對所審計事項的真實性、合法性以及經(jīng)濟性、效率性、效果性發(fā)表評價意見。

第三十四條  審計建議應針對具體審計項目提出，具有針對性、實用性、可行性和增值性。

審計人員應明確審計結果的成因，為形成審計建議提供基礎。審計建議重點要從管理缺位、職能交叉重疊、制度缺陷缺失的角度提出。

審計事項涉及多個審計對象時，可以對問題較為突出的職能部門、單位出具管理建議書。

根據(jù)需要，可以要求被審計單位書面提供對審計建議的整改計劃或承諾。審計建議的落實情況應作為審計報告或管理建議書的附件。

當審計發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生問題、缺陷的成因屬被審計單位控制之外的因素時，審計建議應針對被審計單位之外的有關方面提出。

第三十五條  審計報告應依法征求被審計單位的意見，進行充分的溝通和交流。

被審計單位對征求意見的審計報告有異議的，審計組要進一步核實，并根據(jù)核實情況對審計報告作出必要的修改。必要時，可以在審計報告中表述被審計單位的反饋意見。

第九章  后續(xù)跟蹤檢查

第三十六條  建立績效審計結果跟蹤檢查機制。在出具審計報告后，應檢查或者了解被審計單位和其他相關單位的改進、整改情況。

第三十七條  跟蹤檢查可以采取實地檢查了解的方式，直接取得并審閱相關書面材料；也可以通過了解相關單位和媒體的反應等間接方式，獲取相關信息。

跟蹤檢查的主要內(nèi)容為被審計單位及有關管理部門落實審計建議所采取措施和已經(jīng)取得或可以取得的成效，包括體制、機制的調(diào)整，政策、制度的健全及執(zhí)行，內(nèi)部管理的加強和改善等情況。

檢查或者了解被審計單位和其他有關單位的整改情況要取得相關證明材料。

主題詞：審計  績效  審計  指南△  通知

抄送：省審計廳、市政府。

局內(nèi)分送：局領導（6），調(diào)研員（2），存（2）。

常州市審計局辦公室             2009年12月14日印發(fā)

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