常安監(jiān)〔2008〕119號(hào)

關(guān)于2008年度全市安全生產(chǎn)

行政執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議情況的通報(bào)

各轄市、區(qū)安監(jiān)局：

根據(jù)市安監(jiān)局年度工作計(jì)劃和《常州市安全生產(chǎn)行政執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議辦法》（試行）（常安監(jiān)〔2008〕21號(hào)）文件要求，市安監(jiān)局于2008年11月6日集中對(duì)各轄市、區(qū)安監(jiān)局今年以來(lái)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法質(zhì)量情況進(jìn)行了全面考核評(píng)議。從考核評(píng)議情況看，各轄市、區(qū)安監(jiān)局行政執(zhí)法工作取得了不少進(jìn)步與成績(jī)，但也暴露出不少共性與個(gè)性的問(wèn)題?，F(xiàn)將考核評(píng)議情況通報(bào)如下：

一、取得的進(jìn)步與成績(jī)

今年以來(lái)，全市各級(jí)安監(jiān)部門(mén)深入貫徹落實(shí)安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)文件精神，強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，不斷完善安全生產(chǎn)行政執(zhí)法責(zé)任制配套制度建設(shè)，規(guī)范安全生產(chǎn)執(zhí)法行為，依法行政能力進(jìn)一步加強(qiáng)。從這次檢查評(píng)議的情況來(lái)看，2008年度全市安全生產(chǎn)行政執(zhí)法案卷質(zhì)量總體水平有了較大提升，各轄市、區(qū)安監(jiān)局都能針對(duì)前幾年安全生產(chǎn)行政執(zhí)法案卷檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改，程序違法現(xiàn)象進(jìn)一步消除，程序瑕疵也有不同程度的下降。呈現(xiàn)出以下主要特點(diǎn)：

今年以來(lái)，各轄市、區(qū)安監(jiān)局充分認(rèn)識(shí)到安全生產(chǎn)監(jiān)管的重要性，切實(shí)把貫徹落實(shí)安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章制度，加強(qiáng)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作作為履行安全生產(chǎn)行政綜合監(jiān)管職責(zé)的重中之重來(lái)抓，全面推行安全生產(chǎn)行政執(zhí)法責(zé)任制，有力促進(jìn)了安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的開(kāi)展。多數(shù)安監(jiān)部門(mén)把安全生產(chǎn)行政執(zhí)法質(zhì)量工作列入考評(píng)工作議程，對(duì)本部門(mén)法制工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)高度重視。溧陽(yáng)市安監(jiān)局還專(zhuān)門(mén)成立政策法規(guī)科，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法工作的審核，其他轄市、區(qū)安監(jiān)局明確了專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)法制工作的部門(mén)，落實(shí)法制工作人員。大部分地區(qū)制定了安全生產(chǎn)行政執(zhí)法責(zé)任制，建立了安全生產(chǎn)依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組，局長(zhǎng)任組長(zhǎng)，并對(duì)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作總負(fù)責(zé)，分管副局長(zhǎng)對(duì)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法具體負(fù)責(zé)，各業(yè)務(wù)處室對(duì)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法業(yè)務(wù)工作負(fù)責(zé)。

各轄市、區(qū)安監(jiān)局規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的意識(shí)不斷增強(qiáng)，過(guò)去安全生產(chǎn)行政執(zhí)法重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象逐漸減少。行政處罰合理、適當(dāng)原則，處罰教育相結(jié)合原則在多數(shù)轄市、區(qū)安監(jiān)局得到落實(shí)。部分轄市、區(qū)安監(jiān)局對(duì)每一件違法案件的處理，從立案、調(diào)查、取證、事實(shí)證據(jù)認(rèn)定、法律條款適用、處罰告知、處罰決定、處罰救濟(jì)、文書(shū)制作、案卷歸檔等形成了一套比較嚴(yán)格規(guī)范的程序。金壇市安監(jiān)局制定了相應(yīng)的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法配套制度，把工作責(zé)任落實(shí)到崗位和人；溧陽(yáng)市安監(jiān)局建立了重大行政處罰備案審查制度、規(guī)范性文件備案制度、行政執(zhí)法投訴制度、行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度和行政執(zhí)法考核獎(jiǎng)懲等制度；武進(jìn)區(qū)安監(jiān)局制定了行政執(zhí)法人員教育培訓(xùn)等制度；天寧區(qū)安監(jiān)局制定了《行政執(zhí)法責(zé)任制度》、《行政執(zhí)法程序》、《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法考核與評(píng)比制度》等25項(xiàng)制度；鐘樓區(qū)安監(jiān)局制定了行政執(zhí)法責(zé)任追究、行政執(zhí)法公示、行政執(zhí)法案件評(píng)查、重大行政執(zhí)法決定備案等一系列規(guī)章制度；戚區(qū)安監(jiān)局制定了安全生產(chǎn)許可事項(xiàng)審核批準(zhǔn)程序和監(jiān)管等制度。

今年以來(lái)，各轄市、區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)按照常州市委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市安全生產(chǎn)工作的意見(jiàn)》（常發(fā)〔2007〕31號(hào)）和《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全生產(chǎn)監(jiān)管規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》（常辦發(fā)〔2007〕54號(hào)）文件要求，在狠抓安全生產(chǎn)“雙基”工作的基礎(chǔ)上，完善安全生產(chǎn)監(jiān)管“三級(jí)機(jī)構(gòu)、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，尤其是在抓安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)上付出了很大努力。截至目前，各轄市、區(qū)安監(jiān)局充實(shí)了一批行政執(zhí)法人員，全部建立了安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)。新北區(qū)安監(jiān)局還建立四個(gè)安全生產(chǎn)執(zhí)法中隊(duì)；鐘樓區(qū)安監(jiān)局不僅增加區(qū)監(jiān)察大隊(duì)四個(gè)事業(yè)編制人員，而且成立了三個(gè)監(jiān)察中隊(duì)，招聘了八名安全生產(chǎn)協(xié)管員。各轄市、區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也相繼建立了安監(jiān)站（辦），配備了3-7名專(zhuān)（兼）職安監(jiān)人員。

今年以來(lái)，各轄市、區(qū)安監(jiān)局把提高執(zhí)法人員素質(zhì)、規(guī)范行政執(zhí)法行為作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作來(lái)抓，不斷加強(qiáng)行政執(zhí)法人員行政執(zhí)法理論與實(shí)務(wù)的學(xué)習(xí)和執(zhí)法水平的提高。各轄市、區(qū)安監(jiān)局都注重新進(jìn)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，舉辦了形式多樣的各類(lèi)培訓(xùn)班，對(duì)提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)發(fā)揮了重要作用。金壇市安監(jiān)局為切實(shí)提高安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，做到依法行政，組織全體機(jī)關(guān)干部開(kāi)展了崗位學(xué)法活動(dòng)，將每周五下午作為集中學(xué)法時(shí)間，由各分管領(lǐng)導(dǎo)和各科室負(fù)責(zé)人就《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》、《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》等安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章進(jìn)行重點(diǎn)輔導(dǎo)，并要求做到集中學(xué)習(xí)有記錄，平時(shí)自學(xué)有筆記。另外還定期聘請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家開(kāi)展法制講座，解答在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中的疑難問(wèn)題；天寧區(qū)安監(jiān)局制定了執(zhí)法人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)計(jì)劃、培訓(xùn)制度，堅(jiān)持每月集中學(xué)習(xí)法律法規(guī)規(guī)章，組織執(zhí)法人員參加省、市、區(qū)組織的法律、法規(guī)和專(zhuān)業(yè)安全監(jiān)管知識(shí)的學(xué)習(xí)，組織所屬街道、行業(yè)主管部門(mén)安全生產(chǎn)監(jiān)管人員學(xué)習(xí)安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章。

各轄市、區(qū)安監(jiān)局把規(guī)范執(zhí)法行為作為保證行政執(zhí)法質(zhì)量的重要方面來(lái)抓，采取多種措施規(guī)范行政執(zhí)法行為。一是規(guī)范了執(zhí)法程序，明確了執(zhí)法流程。各轄市、區(qū)安監(jiān)局依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章將本單位行政許可、行政處罰、事故調(diào)查處理、來(lái)信來(lái)訪辦理等明確了辦理程序。二是規(guī)范了文書(shū)使用。各轄市、區(qū)安監(jiān)局嚴(yán)格按照國(guó)家、省、市安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)有關(guān)安全生產(chǎn)執(zhí)法文書(shū)的要求進(jìn)行文書(shū)規(guī)范填寫(xiě)，避免了文書(shū)填寫(xiě)過(guò)程中的隨意性。金壇市安監(jiān)局把規(guī)范執(zhí)法行為貫穿于整個(gè)行政執(zhí)法過(guò)程，始終堅(jiān)持立、辦、審、決四分離制度，即局長(zhǎng)審批立案，辦案人員負(fù)責(zé)調(diào)查取證，提出行政處罰初步意見(jiàn)，案審小組集體討論，確定處罰標(biāo)準(zhǔn)，再由局長(zhǎng)根據(jù)案審意見(jiàn)簽發(fā)行政處罰決定，綜合科負(fù)責(zé)案卷審核。對(duì)行政相對(duì)人無(wú)能力履行行政罰款，要求緩繳罰款的，都由案審小組集體討論決定。

二、存在的主要問(wèn)題

盡管今年在實(shí)體上和程序上行政執(zhí)法的質(zhì)量均有了很大程度的提高，但是從這次安全生產(chǎn)行政執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議情況看，依然存在一些共性問(wèn)題和不足，主要表現(xiàn)在：

安全生產(chǎn)行政處罰對(duì)象的主體資格直接關(guān)系到當(dāng)事人的合法、真實(shí)、有效性和承擔(dān)行政責(zé)任的能力，也涉及引用法律法規(guī)規(guī)章條款的正確性。在正式使用行政執(zhí)法文書(shū)時(shí)必須是明確的，當(dāng)事人主體資格不能有模糊現(xiàn)象。在這次行政執(zhí)法案卷中還發(fā)現(xiàn)存在行政執(zhí)法對(duì)象表述為＂你（單位）＂的現(xiàn)象。

如：復(fù)印件沒(méi)有標(biāo)明“與原件核對(duì)無(wú)誤”、沒(méi)有標(biāo)明出處并經(jīng)部門(mén)核對(duì)無(wú)異后加蓋其印章；提供的報(bào)表、圖紙、會(huì)計(jì)帳冊(cè)等沒(méi)有附說(shuō)明材料。

個(gè)別案卷中行政相對(duì)人的陳述、申辯、聽(tīng)證權(quán)利被剝奪，表現(xiàn)為行政處罰從事先告知到發(fā)出決定書(shū)的時(shí)間不足法定的三天。

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十八條規(guī)定對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。但在考核評(píng)議的案卷中發(fā)現(xiàn)有的案卷涉及重大違法行為給予較重的行政處罰沒(méi)有集體討論的記錄。

一是安全生產(chǎn)行政處罰備案制度落實(shí)不到位。有些重大處罰案件報(bào)送不及時(shí)甚至不報(bào)送市安監(jiān)局備案；二是法制機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督不到位。有的因?yàn)榉ㄖ乒ぷ鳈C(jī)構(gòu)不健全，對(duì)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作監(jiān)督流于形式，對(duì)執(zhí)法中明顯的錯(cuò)誤和瑕疵糾正不夠。

具體表現(xiàn)為：部分案卷缺乏案卷受理通知書(shū)，部分案卷有受理通知書(shū)但無(wú)送達(dá)回執(zhí)，部分案卷在行政許可決定環(huán)節(jié)無(wú)決定書(shū)，部分案卷有決定書(shū)但無(wú)送達(dá)回執(zhí)，部分案卷沒(méi)有收件清單，部分案卷在審查環(huán)節(jié)缺失證明材料，部分案卷核查記錄中沒(méi)有被核查單位和負(fù)責(zé)人簽字，部分案卷現(xiàn)場(chǎng)核查文書(shū)無(wú)執(zhí)法人員簽字與日期，部分案卷在發(fā)放許可證件后沒(méi)有留存復(fù)印件歸檔等等。

部分案卷的收件清單對(duì)申請(qǐng)人遞交了哪些申請(qǐng)材料、是否為復(fù)印件、是否當(dāng)場(chǎng)核對(duì)了原件并由申請(qǐng)人和受理人員雙方簽字確認(rèn)等未加說(shuō)明或者說(shuō)明不充分，部分案卷缺乏申請(qǐng)人主體資格的證明材料等等。

在進(jìn)行許可申請(qǐng)時(shí)，公民應(yīng)當(dāng)提供身份證復(fù)印件、法人應(yīng)當(dāng)提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照或主體資格許可證等證照的復(fù)印件或者工商部門(mén)出具的“名稱(chēng)預(yù)先核準(zhǔn)通知書(shū)”。在申請(qǐng)人與實(shí)際經(jīng)辦人不一致時(shí)，要嚴(yán)格審查二者之間的關(guān)系，并要求經(jīng)辦人提供有效的授權(quán)委托書(shū)。

行政許可的證據(jù)要求與行政處罰的證據(jù)要求是一致的。此次安全生產(chǎn)案卷評(píng)議發(fā)現(xiàn)行政許可案卷的證據(jù)明顯沒(méi)有行政處罰案卷中的證據(jù)規(guī)范。行政許可很多環(huán)節(jié)不是缺失證據(jù)就是證據(jù)有效性存在問(wèn)題。如：復(fù)印件沒(méi)有標(biāo)明“與原件核對(duì)無(wú)誤”、沒(méi)有標(biāo)明出處并經(jīng)部門(mén)核對(duì)無(wú)異后加蓋其印章；提供的報(bào)表、圖紙、會(huì)計(jì)帳冊(cè)等沒(méi)有附說(shuō)明材料。

部分許可案卷有的缺少卷宗封面，有的缺少卷內(nèi)目錄，有的文書(shū)排列順序混亂；多數(shù)許可案卷的案由因表述不規(guī)范而無(wú)法體現(xiàn)案件的本質(zhì)特征；部分案卷還缺少案由。

三、幾點(diǎn)要求

1、進(jìn)一步提高依法行政的意識(shí)。這次安全生產(chǎn)行政執(zhí)法案卷考核評(píng)議發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題所體現(xiàn)出來(lái)的是我們安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)的行政執(zhí)法人員還沒(méi)有完全牢固樹(shù)立依法行政的理念。依法行政的推進(jìn)必須與各轄市、區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)全體執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念轉(zhuǎn)變和法律素質(zhì)提高形成良性互動(dòng)。要加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)全體工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)的培育，不斷提高其依法行政的能力和水平，使依法行政真正成為每個(gè)人的自覺(jué)行動(dòng)。

2、進(jìn)一步提高行政執(zhí)法能力和素質(zhì)。這次安全生產(chǎn)行政執(zhí)法案卷考核評(píng)議中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題反映了各轄市、區(qū)安監(jiān)部門(mén)在行政執(zhí)法實(shí)務(wù)方面深層次能力和法律基礎(chǔ)理論的應(yīng)有素養(yǎng)還亟待提高。各轄市、區(qū)安監(jiān)部門(mén)要認(rèn)真總結(jié)，針對(duì)不同的問(wèn)題采取不同的解決方案和措施，以避免相同的問(wèn)題重復(fù)出現(xiàn)。

3、進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為。行政處罰、行政許可等行政執(zhí)法行為都有相應(yīng)法律的嚴(yán)格要求，尤其是程序性的規(guī)定，是實(shí)施行政執(zhí)法必須遵循的法律規(guī)范，違反這些法律規(guī)范，就構(gòu)成程序違法。特別是對(duì)行政處罰、行政許可案卷中的證明材料，這些證明材料不僅是行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政處罰、行政許可的重要工具和載體，同時(shí)也是復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院判斷行政行為是否合法、能否成立的重要依據(jù)。因此，各轄市、區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)要像重視行政處罰證據(jù)一樣重視行政許可證據(jù)，做到依法采集、固定證據(jù)，并使證據(jù)符合法定要求，充分重視行政執(zhí)法中程序的完善和證明，證據(jù)的收集、固定、驗(yàn)證和運(yùn)用。

4、進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。各轄市、區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)仍要加強(qiáng)安全生產(chǎn)法律法規(guī)的培訓(xùn)和調(diào)研。要結(jié)合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》和安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章，組織培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，研究執(zhí)法中的問(wèn)題并加以解決，把本部門(mén)行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作納入年度工作目標(biāo)中去。

 

 

 

 

二○○八年十一月二十日